保甲制度的内容和实施

(一)保甲制度的历史演变
中国的保甲制度是县以下的一种地方统治制度，既是传统的人口户籍管理制度，又是历代统治者为应付战乱，统制民力，实行人口管理军事化的一种办法。它的历史久远，萌芽期可追溯至西周，到宋代已较为完备，历代相沿，至明、清又有较大的发展。清王朝被推翻后，保甲制度曾经松弛。南京国民政府成立后，蒋介石提出要在其统治区内编组保甲民团的旨意，得到了部分省地方长官的响应。至30年代在全国推行了“保甲运动”,成为国民政府辖区内占主导地位的人口管理制度。
1928年5月23日，当国民政府二次北伐期间，蒋介石以总司令名义从徐州给内政部长薛笃弼发出急电，指出应在江苏、浙江、安徽三省“速即筹备清查户口，清丈土地，编练民团，订立保甲，修筑马路”等，认为“今日各地警察腐败已极，欲求整顿，非经长时间之教练不可，故为今之计，莫若兴保甲，办团练，此法虽古，可行于今，且甚易兴办而能确实也”^[1]。同时蒋介石也分别电促浙江代理省主席蒋伯诚、安徽代理省主席孙棨，“须编练民团与订立保甲，亦为当今急务，尤须限期成立”。随后，两省分别复电表示积极进行。浙江省政府复电称：“关于编练民团及订立保甲法一案，亦已积极筹备，本省街村制及施行秩序皆经议决公布，现正通令限期将街村闾邻长副一律选出，令使责成编练保卫团及实施保甲连坐办法。并已拟具街村保卫团条例及闾邻连坐法草案，提出委员会讨论，一俟议决，即行颁布施行。”^[2]此后，因各地派系斗争，内战不断等原因，地方机构未能及时整顿。保甲制度也在一些地方施行，但因中央当局并未颁布统一的保甲法规，各地杂乱不一。20年代末，江苏、广东等东南沿海各省已经开始有保甲组织，而名称并不统一。如江苏以五至十家为一“甲”,三十至五十家为一“保”。又如广西有“村甲制”,云南有“团甲制”,而广东则以二十五家为一“牌”,以数牌为一“甲”。全国多数地区有“闾邻制”,即以五户为一邻，五邻为一闾。
1928年10月，国民党二届中常会第一七九次会议通过《下层工作纲领案》,将保甲运动列为全国七项运动之一。南京政府也称要遵照孙中山的遗训，拟定“地方自治”法规，作为“训政”时期的重要任务。自1929年6月起，陆续颁布条例，在全国推行县——区[或乡(镇)]——闾——邻的层级制度。如在1930年颁布的市组织法里规定：市区划分为区、坊、闾、邻四级组织，以“五户为邻，设邻长；五邻为闾，设闾长；二十闾为坊，设坊长；十坊为区，设区长”。县组织法规定，县以下分为区、乡、镇，乡镇之下设闾、邻。但这些规定均没有得到顺利推行，而很快被保甲制度所取代。
1931年夏，蒋介石对江西苏区发动第三次军事“围剿”时，为了配合军事进攻，“剿匪”总司令部党政委员会的地方自卫处研究了保甲制度，草拟了保甲法规，下令在江西修水县等四十三县试行“编组保甲，清查户口”工作，废止旧有的乡(镇)闾邻组织，继而将保甲推广到江西全省。1932年6月，蒋介石调动大军发动第四次“围剿”时，将在江西试行的保甲法规加以修订，于8月在豫、鄂、皖三省接近苏区的地区颁布《施行保甲训令》及《剿匪区内各县编查户口条例》。从此，保甲制度被南京国民政府以法律形式在河南、湖北、安徽等省正式施行。当时，蒋介石在《豫鄂皖三省剿匪总司令部施行保甲训令》中，列举了“地方自治”的七大弊端，极力鼓吹推行保甲的必要性。他称未经训练的农民仍守旧习，缺乏自治能力。自治人员的选举也为人们所忽视，导致各乡镇闾邻组织始终没有健全。农村百业凋零，无实力同时举办自治与自卫，而土劣却借团防之名培植武装，大肆搜括。自治法规繁琐，无法执行。此外，中国农村家族制度本来极为发达，如要安定地方，只有以家族中心的家长制“以为严密民众组织之基础，乃可执简而驭繁”。因此，挽救之道在于办保甲，“先谋自卫之完成，再作自治之推进”^[3]。
1934年，国民党中政会第四三二次会议议决由行政院通令各省市切实办理地方保甲。据此，行政院于同年12月通知各省普遍实行保甲制度。保甲制度便由“剿匪区”推向全国，从此进入所谓“保甲的复兴”^[4]阶段。
(二)保甲条例的主要内容
国民政府宣称编组保甲的目的在于“严密民众组织，彻底清查户口，增进自卫能力，完成剿匪清乡工作”。其主要内容是：
(1)编组保甲，清查户口。《剿匪区内各县编查保甲户口条例》规定，“剿匪区内各省县长应根据实际情形划分全县为若干区，依照本条例之规定，限期编组保甲，清查户口”^[5]。各县地方原有层级太多，名目不一的自卫组织一律编为保甲。编组标准的基本形式是十进位制，以户为单位，设户长，十户为一甲，设甲长一人，十甲为一保，设保长一人，十保以上为乡镇。即使是寺观庙庵之僧尼，水上漂泊之船民，或公署兵营之公务人员及其他公共处所的住户，均属在编之列。在具体实施时，采用了有弹性的做法，规定“甲之编制以十户为原则，不得少于六户，多于十五户”,“保之编制以十甲为原则，不得少于六甲，多于十五甲”,“乡(镇)之划分以十保为原则，不得少于六保，多于十五保。”继而，各县由县长派员充任保甲户口编查委员分赴各区会同保甲长挨户清查人口，各户成员逐一登记，内容包括性别、年龄、婚姻、文化程度、职业、家中有无枪支，连失踪或迁居异地死亡者也要登记在册。以上事项经过复查审核后，由当局编造清册，并按编定各户挨次发给门牌，令各户张挂户外易见处，以备军警及保甲长随时检查。
(2)订立规约，推行联保连坐。保甲编定后，由保长负责召集甲长开会议，强行订立《保甲规约》,强迫民众承担各种义务，如勒令住民协同盘查境内出入人员，遇有形迹可疑分子必须报告，甚至帮助捉拿、取缔；对于“匪患”进行警戒、通报及搜查；修筑碉堡、公路和交通设备；关于经费筹集、征收、保管、支用及办理报销；对保甲职员及“住民怠于职务”者的处罚等事项。同时强制实行“联保连坐法”。联保就是各户之间实行联合作保，共具保结，互相担保不做违法之事；连坐就是一家有罪，结内他户举发，若不举发，结内各家连带坐罪，规约规定各户户长除一律加盟保甲规约外，“应联合甲内他户户长至少五人，共具联保连坐切结，声明结内各户互相劝勉，监视，无通匪或纵匪情事，如有违犯者，他户应即密报惩办，倘瞻徇隐匿，各户须负连坐之责。”^[6]“此项切结，由甲长面交各户长，依次签名，不能亲书姓名者，得请人代书，但须在姓名之下捺印，并由甲长签押。有为匪、通匪、纵匪，证据确凿之户，则执行搜索、逮捕之紧急处置。否则邻居各户，不得借口拒绝与联保，保内除公共处所外，凡各寺庙，亦应互具联保连坐切结……新迁入户，应与同甲各户联保。”^[7]内政部也发布连坐暂行办法，规定出具连坐切结时，由户长签名盖章或画押，一式两份，正结存县，副结存区。各户如发现另户为匪、通匪、窝匪等情，应立即报告，如隐匿不报，便以“庇护罪”或“纵匪罪”论处。
(3)抽选壮丁，编练民团。保甲内18岁以上、45岁以下的男子编成壮丁队，平时受军事政治训练，必要时编成武装民团，分区分期实行集合训练。在一些有红军活动的地区，则组织“铲共义勇队”,各甲的壮丁编为班，甲长兼充班长；各保设分队部，保长兼任分队长。其任务是救灾御匪，搜捕“匪共”,建筑碉楼堡寨、公路，递送情报、通信，守护、巡查地方、清查户口等。
(4)强迫劳役，摊派费用。保甲条例规定，壮丁队及住民要在保长、甲长督率下，办理救灾、御匪或建筑碉楼、堡寨、公路等事务。保甲经费得向保甲内之住民征集。保甲经费则名目繁多，数不胜数。例如保长办公处书记之生活费，保甲长因公赴县之旅费，壮丁出队时之伙食费，保长办公处其他必要杂费等都要由保甲经费开支^[8]。这就既加重了住民的负担，又为保甲长进行敲榨勒索提供借口。
(5)保甲长的选任与职权。保设保办公处，有正副保长及民政、警卫、经济、文化干事各一人，保长兼任壮丁队或“铲共义勇队”队长和保国民学校校长，与乡(镇)长一样，亦实行政、军、文“三位一体”。保甲制对保甲长人选极为严格，有的省份明文规定有“以下情事之一者不得充任保甲长：一、年未满二十者；二、寄居当地未满二年者；三、有危害民国行为曾受徒刑之宣告者；四、剥夺公权尚未复权者；五、曾为赤匪胁从虽准悔过自新尚无忠实事实表现者；六、吸食鸦片及麻醉毒品者；七、无正当职业且无恒产者；八、行为不正乡里不齿者。”^[9]这些规定保证了保甲长必须代表地主、富豪的利益。力图通过保甲强化国民党的统治基础，并牢固地控制民众。保甲长的人选，形式上是保甲内互相推举，实际上在地方政府的操纵和庇护下，当选保甲长的人大多是那些地方豪绅、地主富农或与当权者有千丝万缕联系的人。保甲条例还规定“县长查明保甲长不能胜任，或认为有更换之必要时，得令原公推人另行改推”。按条例规定，保长的职责是承区长的指挥监督，负维持保内安宁秩序之责，具体规定是：监督甲长执行职务；辅助区长执行职务；教诫保内住民毋为非法；辅助军警搜捕匪徒；对“悔过自新者”之察看管束；检举或处罚违犯保甲规约者；分配督率保内应办防御工事之设备或建筑；执行保甲规约上之赏恤事项；经费收支与预决算之编制；壮丁队之督率训练，武器保管等。甲长的职责是承保长指挥监督负责甲内安宁秩序之责，具体为：辅助保长执行任务；清查甲内之户口编制门牌取具联保连坐切结；检查甲内奸宄及稽查出入境人民；辅助军警及保长搜捕匪犯；教诫甲内住民毋为非法；抽选壮丁，训练服务等。实际上，在保甲长中有些人私设公堂，鱼肉人民，盘剥勒索，无恶不作。
(6)配合国民党军“围剿”红军。保甲法所采取的措施都是针对“围剿”红军而订立的，在具体条文中还立专条加以强调，如第二十七条规定，“壮丁队遇军警搜捕匪共时，应受军警长官之指挥，尽力协助，于搜捕、追剿已达本区域以外时，亦应受军警官长之指挥，互相应援”^[10]。第三十八条又规定，凡是侦察到红军动向，破获了红军重要机关，擒获了红军重要人物，搜获了红军埋藏的枪支粮食等，因而立功或伤亡者，均可受到奖赏或抚恤，鼓动一些不明真相的民众或坚决反共分子充当炮灰。
(三)保甲制度的施行
豫鄂皖三省剿匪总司令部于1932年8月颁布《剿匪区内各县编查保甲户口条例》时，并制订各路完成保甲限期进度表，说明进行步骤及其办法，要求三省各路在当年9月、10月、11月等月开始编查。由于准备工作不足，各省工作有所推迟，例如河南定当年12月1日为保甲编查开始期，在大约三个月内分三期展开编查工作。
第一期主要办理事项是：县政府将“编查保甲户口条例”研究讨论后，用白话向民众公布，说明推行的理由、意义及施行程度；划分县属为若干区，指定区公所地点，宣布旧制区乡镇闾邻组织一律停办；筹措办理编查经费，并制订各区需要开办费的标准，由地方款项下先行筹垫支付；选派地方绅士为保甲户口编查委员，分赴各区协同区长赶办保甲；决定先行挨户编号日期。县长赴各区视察，并将上述各项实办情况按旬上报。
第二期主要办理事项是：区长会同编查委员先行挨户编号，暂不查户口，而令各户推定户长；区长与编查委员分批召集户长，讲明编查的意义和方法并令各户推定甲长；区长委定甲长，编甲、户号数上报县政府；设甲长办公处，区长与编查委员召集甲长，讲明甲长的责任和编查保甲的意义及方法；推举保长，并由区长和编查委员召集他们讲明保长的责任；区长编定保号，呈请县长委任保长，继而互推联保主任和组设保与联保办公处；保长编定保甲经费收支预算，汇呈区长核呈县长决定；县政府根据保甲条例规定的样式，印制编查保甲的各项表册、门牌、联保连坐切结等。
第三期主要办理的事项是：县长召集区长和编查委员会议，决定实行编查户口的日期与程序；区长召集保长，保长召集甲长，依次开会，分发表册门牌切结并告之填写方法，由县长指挥监督各区长，区长会同编查委员指挥监督各保长，保长指挥监督各甲长户长，编挂门牌以及详细填写户口调查表，然后逐级汇总复查上报；制定各项保甲规约，由保、甲、户长签名，各甲长将切结分交各户长，共具联保连坐切结并汇呈保长、区长；县长赴各区巡视督饬各区保甲长等实行各项保甲任务等。
至1933年，豫、鄂、皖三省分别上报基本完成编查保甲，清查户口的工作。其中河南省的经扶、固始两县，湖北的通城、阳新、黄安、宣恩、鹤峰五县，安徽的嘉山、立煌两县延至1934年才先后宣告编查完毕。江西省编查保甲虽在豫、鄂、皖三省之先，因战争频繁剧烈，至红军长征后才完成编查工作。福建省各县于1934年8月开始编查，至次年结束。陕西、甘肃、江苏、浙江、湖南在1936年进行编查^[11]。到1936年底为止，全国有湖北、湖南、安徽、陕西、福建、浙江、江苏、甘肃、宁夏、江西、河南、绥远、四川十三个省及北平、南京两市先后推行了保甲制度^[12]。
从30年代初开始推行的保甲制度，陆续在全国范围落实编查，绝大部分省份皆以《剿匪区内各县编查保甲户口条例》为蓝本，结合实际贯彻实行。也有个别省份在具体名称和实施上并不完全相同。如1935年1月颁布的《绥远省政府试办保甲暂行规定》中规定，“编查保甲仍沿用原有之组织，以户为单位，户设户长，户以上为邻，邻以上为闾，闾以上为乡镇，乡镇以上为县区”。“乡镇长同于保长阶级，闾、邻长同于甲长阶级”^[13]。各省份编办保甲时间的先后也不尽一致，约于1934年至1935年间达到高潮。江苏省主席陈果夫亲自审定的《关于江苏省办理保甲案》在1936年初发布时指出：“本府为安定社会充实民众自卫力量起见，令饬南通、盐城、淮阴、东海、铜山五行政督察区所属各于本年四月一日起先行试办，其他各县于本年十一月起一律举办。”^[14]
蒋介石通过推行保甲制度，加紧对城乡人民的控制、束缚和掠夺，加强了地方民团的武装力量，配合了“剿共”战争，同时编查了户口对开展经济建设和巩固其独裁统治发挥一定的作用。1937年2月国民政府内政部向国民党五届三中全会的报告中说：“值兹非常时期，民众应有严密组织，以资运用，地方应有自己力量，以助国防，均有赖于保甲制度之健全。”^[15]这时，鉴于全国人民和国民党人士强烈要求“停止内战，联共抗日”的呼声，这次会议也通过了实际上结束内战的决议案。在形势的推动下，国民政府不得不将1932年颁布的《剿匪区内各县编查保甲户口条例》作了某些修改，以《修正保甲条例》的名称向全国公布。修正后的保甲条例比以前的条例有了一些小的变化。从立法程度和施行范围看，原条例颁布机关是鄂豫皖剿匪总司令部，仅在所谓“剿匪”省份推行，《修正保甲条例》则经立法院通过，由行政院令全国实行；从举办保甲的目的看，原条例以“剿匪”为中心，而修正条例则标榜“本条例依县自治法第七十四条之规定制定之”^[16];修正的条例删去了原条例中“赤匪”、“匪共”、“御匪”等词语，多少有利于国共两党联合抗日的谈判和准备对日抗战动员。