国共之间局部军事冲突日趋增多

抗战爆发后，面对空前严重的民族危机，国、共两党在抗日民族统一战线的旗帜下，实现了第二次合作。但是由于两党所处地位和所持基本方针政策的不同，其相互间的矛盾与冲突始终存在着。这些矛盾与冲突不时地在政治、经济、文化、思想等领域中表现出来。特别是随着中国抗战的持久化、时局日趋复杂化，国、共两党间的矛盾冲突也在不断地升级，最终发展到了局部军事冲突的阶段。
对于中共所领导的敌后抗日武装的发展壮大，国民党内的反共顽固派极为恐惧。正如国民党当局在一份文件中所说：“目前共党势力，虽以华北陕北为根据，然其活动范围，则普及各地，而尤以华中游击区为甚。故对第八路军在华北陕北自由活动之处置问题，实即对整个中国共产党活动之处置问题。如处置得当，则共党自由活动之范围，或仅及于华北陕北，其他区域则无发展余地；如处置不当，则第八路军将利用沦陷地方中央统治力量鞭长莫及之情势，扩大其自由行动之范围。结果中国抗战形成国民党失地日本与共产党分地之局面，日本与共党相反相成，本党统治之土地，将一失而不易复得。”^[1]
1939年1月召开的国民党五届五中全会期间，国民党中央执行委员会秘书处起草并拟定了《限制异党活动办法》,并于会后迅速下发执行。该《办法》提出，为限制异党活动，惟有采取像共产党一样“坚强组织之办法，方能奏效”,“以组织对付组织”,并从积极方面和消极方面提出了23条限制异党办法^[2]。虽然五届五中全会前后，就整体而言国民党当局应对的重点仍然是日本的军事压力和政治谋略，密切关注着汪精卫集团脱离抗日营垒之后的动向，但是蒋介石已经把“共党到处发展”列为“目前急患”之首^[3]。当时蒋介石考虑的是“融化共党政策”而非军事剿共^[4],不过已经非常明确地限制中共武装抗日区域，规定八路军、新四军的活动范围，故国共军事摩擦事件频起，并有愈演愈烈之势。
河北、山东是国民党顽固派较早向中共领导的抗日地方政权和八路军发难的地区。虽然早在1938年夏冀中和冀南地区就已经建立起多个抗日民主政权，但该年秋冀察战区总司令兼河北省主席鹿钟麟却不顾八路军方面的反对，强行接收抗日政权和团体，纵容乃至指使民团甚至土匪袭击八路军，杀害八路军政工人员。12月，河北的国民党顽军甚至向抗日根据地发动军事进攻。而国民党当局颁令，敌后抗战部队不得擅自移驻、不得兼管行政，甚至取消冀中冀南行政主任公署^[5],更助长了地方顽固势力的气焰。而在山东，省主席沈鸿烈提出的口号是：“宁匪化，勿赤化，宁亡于日，勿亡于共，日可以不抗，共不可不打。”1939年4月，顽军秦启荣部袭击八路军山东纵队第三支队，杀害指战员400余人，即“博山惨案”。同月，河北张荫梧部袭击冀中深县八路军后方机关，杀害400多人，并袭击八路军第三纵队吕正操部。
除了华北之外，在华中地区发生了多起针对新四军摩擦事件。1939年6月，湖南平江的新四军通讯处机关遭袭击，职员及家属多人被杀、被抓。11月，河南确山县竹沟镇的新四军第四支队留守处遭到国民党军队围攻两天，新四军伤残人员、家属和群众200余人被杀害。正如1939年初中共中央便指出的，反共摩擦的不时发生，“说明蒋及国民党之政策，在于加紧限制八路军发展，同时使八路军与各地方系统部队关系恶化，以孤立八路军”。中共中央明确指出：“我们对摩擦如逆来顺受，则将来摩擦逆流必更大，顽固气焰必更高”;“已建立之政权未到万不得已时，决不应轻易放弃。”^[6]到1939年12月，中共中央更是认为，国民党“已发展到军事限共为主，政治限共为辅了。在这个军事限共政策下，国民党发布了处置共党问题的新办法，发布了剿办冒称抗日军的命令，并用中央军直接对付八路军与新四军”。中央明确要求：“八路军新四军必须极力发展与巩固自己的力量”;“凡遇军事进攻，准备在有理又有利的条件下坚决反抗之，极大地发挥自己的顽强性，决不轻言退让。”^[7]这样，双方的摩擦甚至冲突进一步扩大了。
1939年12月，山西的阎锡山所部首先向中共领导的部队发起进攻，挑起了“晋西十二月事变”。抗战爆发后，按照蒋介石命令，八路军进入山西，加入阎锡山的第二战区作战。中共在山西实行与阎锡山合作抗战的政策，帮助阎锡山建立新的武装力量——抗日决死队，亦称山西新军。但是，在阎锡山看来，新军建成却渐渐“八路军化”,为防新军变为异己力量，自然早有夺回新军的想法。1939年3月，阎锡山在山西宜川县秋林镇召开高级军政干部会(秋林会议),逼迫共产党人退出新军，解除新军中共产党员的军权，并秘密制定“讨伐”新军的作战计划。阎锡山声称“迩来晋省政治，大部陷于牺盟份子之手，新旧两军，形成对立，真象渐明，深恐尾大不掉”,乃于1939年10月间召开所谓革命同志代表大会，“拟藉整顿决死队之名，消灭牺盟中共份子之势”^[8]。11月29日，阎锡山密令陈长捷为“讨叛军总司令”,分三路向新军进攻^[9]。12月初，阎军首先在永和附近袭击决死队第二纵队之第一九六旅旅部，同时破坏永和、石楼、洪洞、蒲县等6个县的抗日民主政权及“牺盟会”等抗日团体，杀害政府人员、牺盟会干部及八路军晋西支队后方医院伤病员、工作人员数十人，制造了晋西事变，亦称“十二月事变”。
面对阎锡山部的进攻，中共方面积极应对。在晋西北的一二○师一部奉令接应晋西南部队北上，在冀中和晋察冀的一二○师主力也奉令回师。1940年1月，晋西北新军集中主力，重创来犯之阎军，并顺势巩固了晋西北根据地。同时，在晋西南地区，八路军三八六旅、“集总”特务团及决死一纵队在陈赓指挥下，成功地阻止了国民党军队的进逼。至1940年4月，山西省的中共军队和阎锡山部划定了各自活动范围，二者间的冲突暂告结束^[10]。
在陕甘宁边区周围，从1939年至1940年，国共双方发生了大小几十起摩擦事件。其中较为突出的有：1939年四五月间，发生了在陇东分区的国民党军队袭击镇原县的镇原事件和袭击宁县的宁县事件。9月至12月，又发生了第二次陇东事件，国民党侵占了原共产党控制的镇原、宁县、正宁三个县；八路军则歼灭了庆阳、合水两县的国民党保安部队300余人。在关中分区，因该地区地理位置重要，因而国共双方摩擦不断。据不完全统计，从1939年11月至1940年6月，国民党胡宗南部发动的武装进攻高达64起，其中较为突出的是旬邑事件和淳化事件，国民党军占领了旬邑和淳化两县。
在这期间，陕甘宁边区的八路军被迫进行了一系列反摩擦斗争，并取得了一系列重大胜利。1940年春夏，关中分区保安独立三营和警备八团一部，进行了点头镇突围战和井村、转角镇等多次战斗，收复了马栏镇，拔掉了国民党军十多处据点，消灭了国民党旬阳县保安团团长、土匪头子郭相堂和淳化县保安大队长李养之共计1000多人，粉碎了顽固派妄图打通淳旬线、马(栏)旬线，建立碉堡封锁线，紧缩边区活动范围的阴谋^[11]。
1940年初，在华北、华中等区域也不断发生国民党军队袭击中共军队的情况。如1940年2月，国民党军朱怀冰部袭击在邢台西路罗川的中共独立营，结果该营营长阵亡，士兵230余人伤亡过半，100余人被俘^[12]。又如1940年4月，国民党军第一一七师刘漫天部偷袭天长、六合等地的新四军，10月至12月，国民党军第一二八师莫德宏部在皖东袭击新四军等。
对于国民党军的进犯，中共坚决予以反击。1940年2月，八路军对石友三、孙良诚、高树勋等部开始发动进攻，结果重创各部。3月，八路军又发动磁武涉林战役，重创朱怀冰部^[13]。1940年，新四军陈毅支队渡江北上，进入苏北。而苏北敌后属于国民党江苏省主席韩德勤的防区，他当然不允许新四军前来发展根据地，而决心要将陈毅部赶走。为了消灭苏北地区的新四军，1940年10月，韩德勤所部对初到苏北的陈毅、粟裕等部发起突然进攻，结果惨败，该事件被称为“苏北事件”^[14]。之后，苏北的海安、东台、盐城等地皆为新四军所占，以致国民党认为其在苏北的军政机关分散于兴化、泰州、沙沟附近，“四面受敌，进退失据，情势至为危急”^[15]。1940年12月24日，蒋介石就苏、鲁局势致电鲁苏战区司令于学忠，电文中称：“中央已有处置，一个月后便可实现。希按照前令，尽全力巩固鲁省，至对苏北，可无须再抽兵增援也。”^[16]结果，1941年1月，皖南事变便发生了。
应当指出，在抗日战争进入相持阶段之时，随着双方摩擦的增加，国、共双方高层都曾意识到需要通过谈判的方式予以解决。只是国民党方面旨在限制八路军、新四军发展和扩大对日作战区域，压缩陕甘宁边区的范围，控制甚至取消中共领导下的敌后各抗日游击队和抗日根据地。中共方面则针锋相对，提出自己的主张。1939年11月起，国、共双方在会谈中已经较具体地涉及八路军扩编和边区划界等问题，但未能达成协议^[17]。1940年4月，在中共中央的指示下，新四军与第三战区进行了会谈，曾就新四军的驻地和作战地、区域，达成过初步协议^[18]。1940年6月，周恩来代表中共中央向国民党方面正式提出了全面解决双方关系的具体方案，在第一部分“请实行《抗战建国纲领》所规定之人民集合、结社、言论、出版之自由”之下，提出了如下要求：保障各抗日党派之合法存在；释放一切在狱之共产党员，不因党籍信仰之不同而横遭扣留、拘禁、非刑与歧视；保障《新华日报》之出版发行；保护十八集团军及新四军之家属，禁止非法骚扰和残害。第二部分为“请在游击区及敌占区内，实行《抗战建国纲领》所规定之指导及援助人民武装抗日，并发动普遍的游击战”。第三部分“关于陕甘宁边区、第十八集团军及新四军问题”,是这份提案的重点部分，包括：甲、命令划定延安、延长等23县为陕甘宁边区，组织边区政府，隶属行政院，委任林祖涵为边区政府主席；乙、扩编第十八集团军为三军九师，其所属游击队按各地战区所属游击部队同等待遇；丙、增编新四军至7个支队；丁、规定第十八集团军新四军与友队作战分界线；戊、以同等待遇按时补充第十八集团新四军械弹粮饷等^[19]。
7月16日，国民党方面拿出提示案，以“中央最后决定”的口吻答复几点：一、关于党的问题，“依照《抗战建国纲领》第二十六条之规定”,即根据日后通过之《宪法》的有关规定办理；二、关于陕甘宁边区问题，区域为陕西15县、甘肃3县，名称改为陕北行政区，行政区公署暂隶属行政院，但归陕西省府指挥；三、关于第十八集团军及新四军作战地境问题，划定八路军、新四军作战范围为冀、察两省鲁北及晋北之一部，要求八路军、新四军于一个月内全部开到上述规定地区；四、规定八路军编制为3军6师6个补充团，新四军为2个师(每师2旅4团);另要求八路军新四军“绝对服从军令”、“所有纵队支队及其他一切游击队，一律限期收束”,称“军事委员会随时派员点验”^[20]。该提示案的实质，就是要压缩边区的空间，限制八路军新四军的发展，让出在华北江南经过浴血苦战建立起来的大片抗日游击根据地，并为日后的武力解决中共问题留下伏笔。
同年8月，周恩来在重庆与蒋介石、何应钦等人的会谈中，强调中共50万军队要抗战、无法生活，难以全部开入冀、察，且新四军南调部队不多，南方游击队却很多，表示国民党之方案不可行。对于国民党方面的打压企图，9月5日，周恩来曾代表中共方面提出三条新的解决方法：一、扩大第二战区至山东全省及绥远一部；二、按照第十八集团军新四军及各地游击部队全数发饷；三、各游击部队留在各战区划定作战界线分头击敌^[21]。但是，这并没有获得国民党方面的认可。无论是蒋介石还是军政高层人士看来，抗战以来中共兵力的发展、影响的扩大，必须加以最大限度的限制，甚至不惜以采取重大军事行动为代价。