列强承认北洋政府

民国元年，南京临时政府曾多次要求帝国主义列强承认，列强均置之不理。袁世凯担任临时大总统后，临时政府北迁。东交民巷外交使团虽然和北京临时政府频繁往来，“暗示承认”,但始终不肯呈递国书，给予公开承认。北京政府得不到列强承认，在袁世凯看来是了不得的事情。为了取得“明示承认”,他派人与列强驻京公使屡次谈判，不仅表示承认前清所签订的一切不平等条约继续有效，对于日、俄、英三国还不惜让予新的权益作为交换条件。
列强暂不承认北京政府的原因很复杂，各个国家的想法也不一样，但绝不像它们所标榜的所谓“不干涉中国内政”,更不意味拒绝支持袁世凯，善后大借款就是最有力的说明。一般来说，它们拒绝承认的共同原因，是要袁世凯对列强在华的权益不仅要作出口头保障，而且还要表明他具有履行“各项国际义务的意志和能力”^[1]。早在1912年2月21日袁世凯刚刚当选临时大总统时，日本政府就照会欧美列强，建议对承认民国问题采取一致行动，并应以保障前清各项条约、外人在华享有一切权力、特权及豁免权等，作为承认的先决条件^[2]。英、俄、法、德、美各国对日本建议的原则都表示赞成。英文《京津泰晤士报》还发表题为《承认民国与中央权力》的社论，露骨地表示：“对于正式承认问题，应视其权力能否强迫各省继续奉行前清所订条约，然后再行提议。”^[3]
至1913年春，由于中国国会即将正式组成，列强之间再次磋商承认问题。此前，美国在同意日本提出的列强行动一致原则时，曾附有声明：“此种行动不致对于承认中国新政府引起不必须之延缓为限。”民国建立后，美国国内舆论主张立即承认，国会在1913年1月2日就通过了承认中华民国的决议案。但美国政府为了维护列强对华一致的原则，决定从缓承认。1913年3月，美国新总统威尔逊就职后，于4月2日通知其他列强，说明一旦中国国会开幕，美国即行承认。美国驻华代办威廉斯认为：承认将在全国起稳定作用，增加老百姓对共和国的尊重，还可以使袁政府的反对派丧失信誉。对美国的做法，其他列强多不表赞同，日本反对尤甚。4月4日，日本驻美大使对美国国务卿表示：由于“宋案”发生，中国南北双方将起重大纷争，全国再度陷入混乱，此时“若遽然承认北京政府，即等于援助袁世凯与南方孙、黄等人作对。倘若造成如此结果，不仅为各国着想有欠妥善，即为中国本身着想，恐亦难以谓为得宜”^[4]。美国政府认为日本政府所谈的情况“含有某种偏见”^[5],乃单独行动，于5月2日送达威尔逊致袁世凯国书。同时送达国书的还有墨西哥和古巴。巴西和秘鲁则已于4月9日承认，为最早承认民国的国家。
同年秋，袁世凯镇压了二次革命，将南方各省置于北洋势力的控制之下，列强认为他已经具有了强迫各省继续奉行不平等条约的能力，承认问题便提到日程上来。经过多次秘密的和公开的交涉，袁政府和列强终于达成了协议。依照列强的旨意，袁世凯在10月10日就任大总统的宣言中特别声明：“所有前清政府及中华民国临时政府与外国政府所订条约、协约、公约，必须恪守。前政府与外国公司、人民间所订之正当契约，亦当恪守。又各处外国人民在中国按国际契约及国内法律并各项成案成例，已享之权利并特权、豁免各事，亦切实承认，以联交谊，而保和平。”^[6]袁氏的声明底稿早已于10月2日送北京外交使团，并经他们认可。同时各国公使据此底稿都向本国政府请示了承认问题。因此，袁世凯一当选总统，日、英、俄、德等国都立即表示承认，并致贺电^[7]。列强驻华外交官于10月10日参加袁氏就职典礼，亲自听到他的保证，“无不为之欣然”^[8]。
必须说明的是，除维护列强在华的条约权益外，日、俄、英三国还分别以承认问题要挟袁政府，进一步扩张侵略势力。
日本帝国主义对任何可能在华扩张其势力的机会从不放过。1913年8月5日和11日，山东兖州和湖北汉口先后发生日本军官被拘留事件。9月1日，张勋的辫军攻占南京时，有日侨三人被杀。这一连串的事件，被日本帝国主义分子利用，大肆渲染，叫喊对华采取强硬态度。日本驻北京公使山座园次郎按其政府训令，于9月11日向袁政府外交部提出“抗议”和赔偿要求，并表示如不尽快满足要求，将影响承认问题。山座提出的要求如下：
关于兖州事件的三条：一、事件直接负责人罢官；二、武卫前军指挥官前往日军司令部谢罪；三、由中国政府行文向日本政府致歉。关于汉口事件的四条：一、中国政府应严惩此事件发生时在场的指挥官和士兵，并由日本军官观刑；二、革斥事件之军队长官；三、由其师长赴日本领事馆谢罪；四、由中国政府向日本政府表明歉意。关于南京事件的六条：一、犯事兵卒及其直接指挥官应处以死刑或严刑，并由日本驻南京领事馆官员观刑；二、直属长官应严加戒饬；三、江苏都督应赴日本领事馆谢罪，并予以撤职；四、日方之死伤损失由中国政府如数赔偿；五、犯事之中国军队应至日本领事馆门前行举枪礼，以表谢罪之意；六、中国政府应派代表向日本政府谢罪。
接到日本的要求后，袁政府一方面害怕日本支持南方反袁力量，一方面急切希望得到日本承认，以稳定反动统治，遂于9月15日除拒绝立即撤换张勋外，满足了日本的全部要求。
更为重要的是，日本在8月间还以承认问题挟制袁政府，勒索满蒙地区铁路建筑权。经过多次交涉，10月5日遂有中日关于满蒙五路借款预约换文。该项换文是秘密的，经孙宝琦、曹汝霖签发。通过该项换文，日本取得三条铁路的借款权，即四平至洮南府，开源至海龙城，长春至洮南府；还取得关于洮南府至承德，吉林至海龙城两条铁路的借款优先权。由此，日本侵略势力由南满扩张到热河一带。日本控制五路的目的，不单纯为了经济掠夺，主要是为其进一步扩张军事侵略作准备。这实际上是第三次日俄密约的具体实施。
沙皇俄国乘承认民国之机，蓄意扩张它在蒙古地区的侵略权益，“不看到蒙古问题的解决，将不会予以承认”^[9]。经过长期交涉，袁政府终于屈服于俄国的压力，互换了《中俄声明文件》,实际上满足了它的无理要求。英国也以承认问题为筹码，迫使袁政府派代表参加由它控制的西姆拉会议，企图通过改订新约，进一步染指西藏地区。
帝国主义列强虽然承认了民国政府，但其在华外交使团和袁政府的外国顾问，大都认为中国不可能建成真正的共和国，中国必须由袁世凯这样的“强人”来进行统治，才能免于混乱。上海英文《字林西报》于袁世凯就任正式大总统的次日发表社论说：“中国长期生活在旧制度下，现在需要有一个强有力的政府和固定的领袖。列强支持明智的官方。”袁世凯的政治顾问莫理循^[10]虽然主张有限的代议制政体，但他认为袁世凯的专制统治对中国是十分必要的。法律顾问古德诺^[11]则认定中国人没有从事政治活动的能力，几千年来中国传统的君主制行之有效，中国在改革政体和制定法律时，如若借鉴西方国家，德皇威廉二世所制定的宪法和法律是最有价值的。另一法律顾问有贺长雄^[12]认为“中华民国并非纯由民意成立，实系清帝让与统治权而成”,因此中国应有合乎国情的独特立法。他说：议会政体对中国是不理想的，中国应把君主制和共和制融合在一起，只有如此“才能保持秩序和进步”,才能“使新旧两种势力谐调”。1913年他出版了《观奕闲评》一书，极力鼓吹修改《临时约法》,以扩张总统权力。他说，中国若采用美国式的共和政体，一定会造成“南北分裂，土崩瓦解”,若采用“法国式议院共和政体，对富国强兵诸事殊多窒碍”;惟有由大总统决定政治方针，不问何党派，只要“有愿依此方针行其政治者则举之组织国务院”,才能致富强。正是在这些顾问的帮助之下，袁世凯一当上正式大总统，就肆意破坏幼稚的民主共和制度，并迅速地建立起封建独裁统治。