欧战爆发后的远东局势和日本侵入山东省

1914年6月，第一次世界大战爆发。帝国主义列强对中国侵略的形势发生变化。德、奥为首的同盟国集团和英、法、俄为首的协约国集团在欧洲互相厮杀，暂时无暇顾及远东。日本大隈内阁认为这是它推行“大陆政策”千载难逢的机会，遂以英日同盟为幌子，积极展开参战活动。
当时，英国在远东仍有举足轻重的地位。它担心日本参战，可能影响远东的和平和它的商业利益。所以欧战发生后，它曾通告日本，说明如果威海卫及香港等地受到德国攻击，将要求日本援助，否则将尽力避免使日本卷入战争。美国当时也希望维持远东现状，对日本抱有戒心。沙皇俄国为了确保它在中国的既得利益，认为有必要尽力维持同日本的“亲善”关系，不反对日本参战。但是它也害怕日本在远东“自由行动”,损害它的权益。所以俄国外交大臣曾向英、法大使表示，将来可由英、法、日三国分割德国的殖民地，而不赞成由日本独占胶州湾。为了达到参战目的，日本外相加藤高明向英国表示：日本参战的目的在维持远东和平，对中国领土并无野心，也不会损害英国的贸易，同时强调日本内阁应英国之邀而参战，已经奏明天皇，非有重大事变不能变更。到8月初，英国乃不得不放弃初衷，以限制战局地区为条件，赞成日本参战。日本表示愿意遵守战区限制，但不在对德通牒中声明。8月15日，日本向德国发出最后通牒，限23日正午前答复。通牒的内容是：德国在中、日两国海面上的军舰一律撤退或解除武装，并限于9月15日以前将胶州湾租借地(今属青岛市)无条件交给日本，以备将来交还中国。届期德国没有答复，日本乃于23日对德宣战。
日本大隈政府参战的真实动机，是乘机扩张日本在中国的权益，所以参战以后，立即把侵略矛头指向中国。在日本向德国发出通牒前，袁政府就宣布了中国的中立立场；8月3日，又照会各国政府，要求参战诸国不在中国领土领海以及各国租借地内作战。6日，正式宣布“决意严守中立”,公布局外中立条规二十四条。同时又向美国、日本提议，由中、日、美三国联合，共同劝告欧战各国限制战区，勿及远东。这个建议不仅没有得到日本的赞成，因为它正想乘机渔利，而且还无理质问袁政府说：“此等关系东方重大事件，中国何径先向美邦提议？”^[1]袁政府便赶忙电令中国驻美公使婉言取消此项提议。德国在青岛的驻军仅五六千人，自知无力抵抗日本，其驻华使馆参赞马尔参(Baron Maltzan)便与袁政府交涉，试图将胶州湾直接归还中国。但由于日本的阻挠和威胁，软弱无能的袁政府不敢接收，而暗中要求美国接管，以后再交给中国。美国不想得罪日本，拒绝考虑；仅依据《罗脱—高平协议》,于19日致函日本，声明各国应确保中国领土完整及机会均等主义，将来应将胶州湾归还中国，日本派兵至中国应与美国取得协议。前此，英国于17日也将英日商定的战区限制自行宣布，说明日本的军事行动不超出中国海以西之亚洲海岸，除东亚大陆的德国占领地外，不侵犯任何外国领土。
英国对日本的安抚政策，和美国仅止于口头声明，助长了日本对中国的进一步逼迫。日本对德宣战后，即封锁青岛港口，并与英军一起对德军发动攻击，同时秘密要求中国于黄河以南划出中立外地区，以便日军登陆。袁政府外交部答复说：“黄河以南，几包括山东全省，一有此议，必致中外惊疑，万难应允。”并要求日军缩小战区范围，登陆后“行军路线宜限在潍县以东平度一带离华军较远地点”,中国军警保护胶济铁路潍县以西一段^[2]。为了表示对日本的“好意”,外务部还声明日军登陆后，中国军队不抵抗，只提出“抗议”;并表示“临时发生之事，如先与我商，苟可通融，无不竭力”^[3]。尽管袁政府如此曲意妥协，但日本却蛮横无理。9月2日，日军第十八师团二千余人突然在山东龙口登陆，强占电报局，不许中国商民发电报，又派兵占据附近村镇，断绝交通，强迫商会为其供应骡马车一千辆及夫差数百人，还发行军用钞票，强制中国人使用，若有拒绝，即被打骂甚至拘捕、枪杀，诛求驱使，为所欲为。次日，又有日军三千登陆。
袁政府一边提“抗议”,一边赶忙通告各国，参照1904年日俄战争时在辽东境内的先例，把龙口、莱州及接连胶州湾附近各地方划为交战区域，并声明：在交战区“本政府不负完全中立之责任”,但对中国的“领土行政权及官民之身命财产，各交战国仍须尊重”^[4]。日军在龙口停留五天后，便向平度进军，一路大肆骚扰。9月10日侵占平度，包围县署，强迫县知事供应肉类数千斤和米麦燃料数百万斤，限五日内交出，过期按军法惩办。更有甚者，日军还张贴布告，对中国人宣示斩律五条^[5],公然把中国人视为被征服者。袁政府外交部为此向日本驻北京公使日置益提出抗议，日置益置之不理。日军于17日占据胶州火车站，将中国警察尽行驱逐。23日，英军九百人由天津出发，在崂山湾登陆，参加围攻青岛。日军无视中国所划的交战区，有意侵犯中国主权，忽于26日占领潍县车站。袁政府外交部提出抗议，要求立即撤退日军，“以重信睦”。日置益恃强狡辩，竟说胶济路是德国产业，日本有权占领，与中国无关。其外务大臣加藤高明还对中国驻日公使陆宗舆表示：日军不仅占领潍县，对胶济全线均将如此行动，并要中国军队撤离，否则发生冲突，日本将认为中国协助德国。对此袁政府外交部再次提出抗议，说明胶济铁路系华德商办，按国际公法，“交战国官产在中立国领土，其他交战国尚不能侵犯，况中德商办产业，安得占据”?并指出日军此举“违反协商，侵犯中立，破坏公法”^[6]。日置益仍一味狡辩，同时日军继续西进，10月5日占领青州，次日进占济南车站，将胶济全线置于日军的控制之下。占领胶济路全线，乃是日军作战之初就已拟定的计划，所以尽管袁政府多次抗议，日本政府始终充耳不闻。袁政府为避免与日本发生冲突，便秘密命令沿路中国驻军撤退。
日本的侵略行为和袁政府的迁就，引起中国人民的极大愤慨。山东各地受害商民纷纷呈递公禀，要求袁政府执言伸理。当日本占领潍县时，梁启超在参政院第十五次会议上提出“紧急动议”,要求袁世凯就山东问题答复。他说：欧战发生，“大总统曾召集本院同人到府，报告外交经过情况，当时对于报告虽尚不甚满意，而以现在之地位及时局，政府措施若此已觉不易，故亦认为相对的同意。日来据各方面报告，事情已为之一变，虽政府外交因有应守秘密，不能宣布，而本院既代行立法院”,不能不提出质问^[7]。蔡锷补充说：“万一日本以山东为第二之南满，实行其大陆政策，政府究竟如何对付？或者已有办法，实亦本院所乐闻。”^[8]经过讨论，参政院向袁世凯提出质问，列举日军在山东的种种侵略行为，最后表示：“日来各地军民因痛外交之失宜，惧亡国之无日，或设救亡敢死之团，或倡排货修怨之议，有识之士日思所以节制之。瘏口哓音，始获少安，若外交当局不能以国权切实之保障明示吾民，则疑愤所集，万一激成度外之举动，将何求以善其后？”^[9]对此，袁世凯没有明确表示。
10月30日，日军对青岛开始总攻，德军不敌，于11月7日投降。至此，德国在中国的势力范围全部为日本攫取。日本以战胜国自居，对青岛和胶济铁路实行军事统治，制造事端，拒不撤兵。次年1月7日，袁政府正式照会日、英两国，声明取消中立区战，恢复原状，要求在该区域的日军一律撤退。日本政府竟然蛮横地说：中国的声明，独断不当，日本不能因此而受拘束。袁政府于16日再次照会日本，说明中国当时划定交战区域，实是基于“外顾邦交”的一项措施，并没有与日本签订协定，战事既已结束，中国自行宣布废止，本无征求日本同意的必要；况且该区域内德军早已解除武装，英军也已撤去，日军自无继续停留的理由。日本此时已酝酿新的侵略阴谋，所以始终不肯撤兵，有意制造“悬案”。震惊中外的“二十一条”要求即于此时提出来。