新一轮的南北议和

南北对立以来，北洋军阀对南方的态度一直有着分歧，以段祺瑞为首的皖系主战，以冯国璋为首的直系主和。在日本的支持下，段祺瑞的武力统一政策一度占了上风。欧战结束后，国内外的形势有了重大转向。列强从欧洲战场回到东方，不满于日本独自控制中国，从自身的利益出，发，希望中国有一个统一的政府。他们尤其不满于日本支持皖系军阀、加深分裂局面的做法。在列强的支持下，主和势力逐渐抬头，和平统一的呼声逐渐占了上风。
1918年4月23日，北军第三师师长兼援粤副司令吴佩孚率军占领湖南衡阳后，即停止前进。6月25日，吴与南方军队达成停战协定。8月7日吴佩孚致电江苏督军李纯，痛斥“中央误听宵小，坚持武力”,指出：“国亡于外敌，固军人之罪，国亡于内乱，亦军人之羞。此次中央平川援粤，实亡国之政策也。军人虽以服从为天职，然对内亦应权其轻重利害而适从之，非抗命也，为延国脉耳！”①他吁请李纯会同鄂赣两督通电南北提倡和平，使双方前敌将士同声响应和平。21日，吴又领衔率部通电冯国璋，“恳请我大总统，仍根据约法之精神，实行悲悯之宏愿，颁布通国一体罢战之明令，俾南北双方军队，留有余力，以备将来一致对外”②。24日，段棋瑞电斥吴佩孚破坏国家，干犯纲纪，嘱其恪遵军人天职，勿妄谈政治。张作霖则通电主张继续运用武力，认为自古以来，没有不用武力统一的。26日，吴通电反驳段、张。27日，段祺瑞电称吴佩孚主和是受南方挑唆，安徽督军倪嗣冲劝吴佩孚以北洋团体为重，并替武力统一政策辩护。28日，吴以“学生”的名义致电段，表示“呈请罢战，倡议和平，实出学生本心，既非受人嗾使，亦非被人愚弄，耿耿寸心，天日可表”③。 8月31日，北京政府国务会议决定前敌各军暂采守势。段祺瑞则宣布将于政府改组后引退，吴佩孚表示和局告成后将北上自请抗言罪。稍后，吴佩孚建议曹锟由长江三督担任促成南北和局的调人，直系新老主和派合流了。10月3日，驻湘南北两军将领谭延闿、吴佩孚等联名通电，称和则全国一家，战即南北分裂，斥责段祺瑞无谋和诚意，呼吁早息内争，协谋对外。
1918年9月9日，英国驻华公使朱尔典往访北京政府外交总长陆徵祥，建议早日和平解决南北问题。他说：“贵国近来情形愈趋愈下，南北问题若不早日解决，长此以往，必有分裂灭亡之惨。现时前敌将士均不愿战，人人皆知。自外人观之，实无必战之理由。”他提到伍廷芳多次向英国驻奥领事声称南方愿意和平，但北京无诚意等。陆徵祥说中央极愿和平解决，但因南方坚持恢复旧国会则难以办到。朱最后谈道，战争将要结束，此事若不早日解决，中国将来地位不堪设想。
徐世昌就任总统后，力主和平统一。他在就职宣言中表示：“今我国民心目中之所注意，曰南北统一。求统一之方法，固宜尊重和平。和平所不能达，则不得不诉诸武力。乃溯其已往之迹，两者皆有困难。当日国人果能一心一德，以赴时机，亦何至扰攘频年，重伤国脉？世昌以救民救国为前提，窃愿以诚心谋统一之进行，以毅力达和平之主旨。”④美国总统威尔逊在贺电中倡导和平：“今贵大总统就任之日，正贵国各派首领以爱国为怀，牺牲一切，息争之时，更宜和衷共济，力谋国民幸福，统一南北，而于各国际公会中亦占其应有之地位也。”⑤10月17日，北京总统府顾问、美国人韦罗贝(W.W.Willoughby)向徐世昌提出议和方案：由新旧国会选派同等人数之议员，在上海组成联席会议，制定宪法，追认徐世昌为大总统，并选举南方领袖一人为副总统，俟宪法告成后，联席会议及南北国会同时解散，根据宪法总选新国会。18日，美国驻华公使芮恩施入见徐世昌，转达威尔逊总统希望停止南北战争的意见。中国各驻外公使也向国内发回信息，称中国的内乱将影响其国际地位。
与此同时，日本的对华政策也发生了变化。9月21日，积极扶持皖系军阀的寺内内阁倒坍。28日，原敬内阁成立，在对华外交政策上做了一系列调整。10月中旬，内田外相对日本新的对华方针作了非正式声明，表示决不采取如西原借款之类的秘密政策，决不采取仅以日本利益为本位的方针，对南北两派决不偏倚等等。日本还决定停止有碍于中国统一的对华借款。日本这一转变，使各国在对华问题上有了协调一致的可能。
同时国内商界、政界，也都出现了要求和平的呼声。全国商会联合会、各省省议会等，纷纷召集会议，呼吁和平。部分议员以及社会各界名流，还组织了各种团体。梁士诒、周自齐、朱启钤等在天津发起和平促进会，探讨实施和平的方法。10月23日，熊希龄、蔡元培、张謇等发起和平期成会，他们在通电中称：“内争一日不息，即国本一日不定”,是以“组织一和平期成会，为同情之呼吁，促大局之和平。”⑥并表示和平一旦告成，该会立即解散。
和平期成会的通电得到各方支持。冯国璋、曹锟等都复电表示赞同。一些有名的主战派，也转而声称赞同和平。
11月3日，和平期成会在北京虎坊桥湖广会馆正式成立，到会三百余人，举熊希龄为会长，蔡元培为副会长。以发抒民意，促成和平为宗旨。在进行方法上以文字或演说进行宣传，派员或以函电对双方进行劝告等。第二天，该会7名代表晋谒徐世昌，表达意见。之后，上海、天津、南京、长沙、武汉、广州、江苏、湖北、江西等地，也成立了和平期成会。
全国各团体还发起成立了全国和平联合会。12月18日，该会在北京召开成立大会，蔡元培担任主席。大会发表宣言说：“本会由全国法定团体组织而成，为真正民意机关，故对于南北和平会议，应实行共和国民应尽之义务。遇有双方冲突之点，及与大多数利害关系之处，实行发表国民真正意见，以立于第三者仲裁地位。”⑦
10月23日，国务总理钱能训致电南方，提出“先就事实设法解纷，法律问题俟之公议”⑧。这是双方重开战局后，北京政府第一次表现出和平的姿态。次日，徐世昌也颁了一道和平令，倡议“释小嫌而共匡大计”(9⑨。徐召集各路督军来京开会，做各派督军的工作，使其表示服从总统方针，在各督军会议上通过了停战案。11月16日，徐世昌发表了停战令：“所有前方在事各军队，务当即日罢战，一律退兵。”⑩广东军政府也于22日下令前方休战，表示“北方既已发表停战令，军政府本爱和平”,通令“前敌各军着固守现在防地，静待后命” (11)。
同时徐世昌派员到西南与岑春煊、陆荣廷接洽。
关于会议形式、会议名称、地点问题，双方也进行了协商。徐世昌先是主张由著名的主和派李纯居中调停，在南北之间互通意见。南方坚持南北各派出数名代表召开对等会议。徐世昌、钱能训坚持中央与地方不能对等。11月13日，北京和平期成会函呈徐世昌，建议迅速设立议和机关，择适中地点，开和平会议。11月25日，唐绍仪致电徐世昌，认为由李纯居中调和是纯从主观着想，“由两方各派出同数代表，组织对等和平会议”。26日，李纯致电岑春煊，转达北京的意见，即在南京举行善后会议，双方各派十人参加。北京方面主张在南京，南方则坚持在上海。30日，七总裁致电北京政府，主张仿辛亥前例，在上海举行和平会议：“煊等特开诚心，表示真正和平之希望，认上海租界为适中之中立地点，宜仿辛亥前例，双方各派相等人数之代表，委以全权，克日开议。”(12)12月2日，江苏督军李纯致电广州唐继尧，解释北京政府主张在南京召开善后会议之理由，认为同胞和解，不可在外人范围之下，“智力所应争，实在会议后之根本问题，不在会议前之细微末节。”对于会议名称，南方认为“善后会议”是清代在绥靖土匪时才用的字眼，主张“上海会议”,北方坚持称“南北和平会议”,双方各用各的名称。
双方在协商过程中，主战派认为徐世昌等过于退让，对南方提出的条件大为反感。支持段祺瑞的安福系以不通过钱能训内阁作为反对和平的要挟，一些主战派还出面游说段祺瑞重新组阁。各国公使团密切关注北京政局，决定对南北双方施加压力。12月2日，英、美、法、日、意驻华公使入见徐世昌，呈递了劝告觉书，表示五国对中国之内讧以为深忧，不但危及中国自身，而且损及外国利益，提出：“……五国政府深愿北京政府及南方各首领勿以个人感情用事，勿拘法规枝节，凡有障害于树立平和之一切举措，亟须力避，以便速为无隔意之协议。更以顾念理法大则与中国民福之感情为基础，以举中国国内平和统一之实为要。”(13)并表示五国并无于涉企图，只不过希望中国顺应世界潮流，发扬其国威。日本政府还于次日发表声明，表示此次劝告实出于“公正无私之衷情”。
2日下午四时半，五国驻广州领事也赴军政府谒见外交总长伍廷芳以及军政府政务总裁等，提出了内容大致相同的劝告。广州军政府在答复五国意见书中，对五国的调停表示感谢，并解释护法非为个人意见或法律细节动干戈，实为反对武力主义，求民主主义。
接受觉书的次日，徐世昌即在公府召集会议，段祺瑞、曹锟、张作霖、倪嗣冲、张怀芝、王占元、孟恩远等督军及各国务员参加。徐趁势以各国的意见来压主战派，段不得不表态不再坚持从前政策，与会者同意与西南开对等会议。这是北方由主战转向主和的一次关键性会议，北方作了关键性的让步。
以后，徐世昌又疏通安福国会通过钱能训内阁，与安福系达成四项妥协条件：和平必须兼顾统一，绝对维持现任元首地位，不得修正、废止现行国会组织法及选举法，不得擅改宪法等。
12月11日，北京政府通过了北方参加议和的名单：朱启钤、吴鼎昌、方枢、汪有龄、施愚、刘恩格、王克敏、李国珍、江绍杰、徐佛苏。朱启钤为北方议和总代表。实际权力主要操在代表安福系的吴鼎昌、代表直系的王克敏手中。
陕西福建两省的剿匪问题，又成了双方争执的焦点。北京政府颁布停战令时，曾规定陕闽两省为剿匪区域，在停战范围之外，故仍派重兵清剿。这些地区确有土匪滋扰，但陕西的情况颇为复杂。那里驻有于右任所辖的靖国军，是被南方军政府所承认的。故南方认为北京政府是以剿匪为名，清除南方在陕西的势力。而北方坚持匪患严重，不可因求和平而纵匪不办。12月7日，唐继尧复电于右任，表示陕西停战问题决定于北京政府有无议和诚意。表示“决不能以事实而牺牲法律，更不能以局部而单独媾和”(14)。12月18日，唐绍仪电徐世昌，力争在上海议和，并抗议视闽陕护法军为匪。
僵持之间，熊希龄、蔡元培代表和平期成会致信北方议和总代表朱启钤，建议划界停战。而钱能训认为福建可以划界自守，而陕西遍地皆匪，不可不剿。
12月27日，国务总理钱能训设宴为北方议和代表饯行。称“将来会议之时，深望各具世界眼光，均以国家为前提，以多数舆论为基础，而使真正之法意归于一致，此本内阁所乐于观成而深有盼于诸君者也”(15)。代表于1919年1月2日到达南京。而南方因陕西问题及内部分歧，尚未公布代表名单。舆论转而对南方不利。以岑春煊、政学会为代表的军政府一方主张先派代表，而旧国会则坚持非至北京政府将陕、闽、湘、鄂军队概行撤退、一律停战，军政府不得派代表。1919年1月初，岑春煊发表对时局的看法，称北方代表已经南下，如南方再不派代表，内外舆论将误解南方无和平的诚意。1月9日，军政府不经旧国会同意，以七总裁名义将代表名单电达北京：唐绍仪为总代表，其他有章士钊、胡汉民、李曰垓(后改为缪嘉寿)、曾彦、郭椿森、刘光烈、王伯群、李述膺、彭允彝、饶鸣銮等。
至于陕、闽问题，李纯根据南北双方以及和平期成会等团体的意见，经多方磋商，达成一律停战、南方增援部队停止前进、双方将领商定停战区域、划定区域各自剿匪卫民等项办法。
会议借用上海德国总会作为会场，南方代表住在愚园路九十号，北方代表住哈同公园。
1919年2月20日，历经曲折的南北和会终于开幕，唐绍仪、朱启钤两位总代表发了言。唐绍仪在发言中称，西南护法，实为不得已之正当防卫，并非挟持意气，故与北方为难；西南所希望的是合法的和平，发展民治精神，图谋国家巩固。朱启钤在演讲中则强调应一致对外，争国际上之地位，且国民应为政府之后盾。令人瞩目的南北议和开始了。
21日和会正式开始。讨论陕西问题。唐绍仪提出按两军驻地划界停战，撤换皖系督军陈树藩。
22日双方第二次开会。唐绍仪提出裁撤国防军、停止支取参战借款、公布中日军事协定等。朱同意唐的提议。同日商定以后每日9时开会，星期一、三、五为正式会，二、四、六为茶话会。北京对唐的提议，只同意提交中日协定的文件供南方代表阅读。且认为欧战虽已结束，但和议未成，故不能裁撤国防军。南方坚持不能以某一派系的军队以国防命名。
24日，第三次会议，唐提出撤去湖南督军张敬尧。
26日，第四次会议，唐绍仪提出接于右任的电报，陕西仍未停战，要求撤换陈树藩。
2月28日，双方召集第五次会议。朱启铃报告《中日军事协定》全文已由北京寄达，并无其他附件。对于陕西局面，唐绍仪称据于右任报告进攻仍在继续，战事剧增，若非北京政府威令不行，便是无议和之诚意。朱答应以去就相力争。唐绍仪则声明，如四十八小时之内北京无满意答复，南方代表将单独向外界声明和议停顿。会后，北方代表将会议情况呈报北京，并提出辞职。
3月2日，南方代表发表致北京外交团电以及对各省宣言，通告议和停顿及其因由。
在朱启铃的力争与要求下，3月3日、4日，北京政府总统府、国务院分别下了停战命令，要求陕西前线停止剿匪。陈树藩曾复电表示遵照执行，但并未取信于南方代表。
于是双方派出张瑞玑赴陕停战划界。3月12日，张离京赴陕。到达目的地后，张先后发出数电报告各处停战情形，并述陕西人民遭受兵灾匪祸之惨状，表达陕西人民迫切希望和平之心。
对于和议中断，全国舆论十分关切。全国和平联合会、和平期成会联合会等，通电要求恢复和议。各国公使团也表示将提出劝告与抗议。张瑞玑既证明战事已停，北京政府及朱启钤本人也多次催促唐绍仪重续和议。4月1日，长江三督及吴佩孚联名致电议和代表，要求速开和议。呼吁“当此时机危迫，一发千钧，潮流所趋，实为公理，人心所向，咸在和平。众欲未可拂逆，武力断难存在。故非迅速开议，无以慰中外之望；非慎循轨辙，无以救国家之亡”(16)。南方再次面临舆论压力。
4月4日，南方代表开紧急会议商议。虽有不同意见，最后还是决定顺从舆论，重开和议。
和议中断了一个多月后，方于4月7日重开。这一天，南北双方代表在德国总会开谈话会，第一项陕西议题上没有产生争执，唐绍仪提出六条：一、取销中日军事协定；二、裁撤国防军机关及所属兵士；三、参战借款不得提用；四、和平会议未终了以前，双方不得借入外债及发行公债；五、陕西问题；六、湖南问题。
4月7日，吴鼎昌在致朱启钤的密电中称：“昌意同人态度似应强硬，力往决裂一方做去；再以金钱为饵，或可使少川就国会问题之范围。”(17)
4月9日，开正式会。相约不公开谈判内容，以免引起各界干涉，人称“扃门会议”。会上，唐绍仪另提出十三项议题。其中有国会完全自由行使职权、军民分治、废督裁兵、补充西南军费军实、南北共同办理善后借款、承认军政府一切命令为有效、整理财政、惩办祸首等。朱启钤则提出了有关军事问题，包括拟留军队之上编制、额外军队之收束、军需独立；有关政治问题，包括军民分治、厘定地方制度、地方自治、发展国民经济、善后借款。
在会谈中，双方就一些重大问题阐述了各自的立场。朱启钤强调在国会问题上不宜采取极端主张，要求将国会自由行使职权问题改称“国会问题”,不主张将惩办祸首列入议题。后双方同意不将这一条列入议题。最后，两位总代表将会议议题合为六大纲，第一国会，第二财政，第三军事，第四政治，第五善后，第六承前续议案。国会问题作为最后的议题。
国会问题最为棘手，既是南北分裂的肇因，也是和谈的关键。当时主要有两种主张。一为1917年6月13日解散时之国会重新集合于南京，组织宪法会议，将二读会通过之宪法继续完成，并组织总统选举法选举总统；俟总统选出，宪法公布，南北两国会同时消灭，再根据宪法所定，选举新国会。在粤旧国会议员与军政府多数赞同这一主张。另一种意见是追认徐世昌为总统。北方各派以及未赴广州的旧国会议员，多表赞同。钱能训也倾向于第二种方案，“用简捷办法，一了百了”,“一则新、旧两国会须同时闭会，以俟解决。一则须认为统一已成，元首业经全国承认，西南一律取消独立……”(18)
段祺瑞派以及安福系把持新国会，故一听议和有新旧国会同时解散之说，立即大哗，在段的寓所开秘密会议，商议对策。他们认为是和议中有人企图瓜分政权，使北京政府冒违法之名。
4月17日，安福系开会。由王郅隆等330余名议员致电朱启钤，称总代表受国务院委派，其权限不能越出行政范围，不能越权妄议法律问题。对此朱向钱提出询问，钱不得不公开表示国会问题不能存而不议，议员意见不足以代表政府等。
4月18日，新国会开质询会，钱能训及国务员出席。钱表态不使北方政府陷于违法之地位，维持新国会，不赞成以旧约法召集新国会及在南京开旧国会。在安福系的压力下，北京政府不敢牺牲新国会了。
唐绍仪见北方态度强硬，曾希望探讨一个相互妥协的方案。但是，坚持国会完全自由行使职权，势必和议破裂；放弃主张，则又违反护法的宗旨。他请示军政府的结果是，南方旧国会争锋相对地提出：“国会完全自由行使职权，实为和议中之根本问题，若不待完满解决，则其他问题纵能如我要求，亦不过敷衍苟且，决非长治久安之计”(19),坚持以护法为职志。而军政府也要求代表按照以前所定的议和大纲，竭力坚持。
双方的不妥协，使议和面临重重危机。在和议之初，陈独秀就指出：北方不可固执中央威信观念，南方不可固执单纯的绝对的护法观念。只有双方的让步才可能实现和平(20)。普遍的舆论认为：“全国问题，各派主张不同，以两会共同制宪，依宪法另召新会最有力。”(21)事实上，如果没有把国家的利益与民生的幸福放在首位，而是重在地盘之争，党派之争，权力之争，和平的局面是不可能出现的。
4月28日，国会问题被提出来讨论。双方各持己见，和议又陷于僵局。徐树铮在致北方代表的密电中明确说：“天无二日，国无二会，国会为东海惟一保障，国中有力之人肯为东海出力者，赖有此耳。”(22)
五四运动的爆发，使皖系处境不利。5月6日，第七次会议，双方代表讨论山东问题。决议电和会不签字。13日，和会召开最后一次，也即第八次正式会议。唐绍仪提出八项主张供会议讨论：
一、对于欧洲和会所拟山东问题条件，表示不承认。
二、中日一切密约，宣布无效，并严惩当日订立密约关系之人，以谢国人。
三、立即裁废参战军、国防军、边防军。
四、恶迹昭著，不洽民情之督军、省长，即予撤换。
五、由和会宣布前黎总统六年六月十三日解散国会命令无效。
六、设政务会议，由和平会议推出全国负重望者组织之。议和条件之履行，由其监督；统一内阁之组织，由其同意。
七、其他议定及付审查或另行提议各案，分别整理决定。
八、由和平会议承认徐世昌为临时大总统，至国会选举正式总统之日为止。(23)
其中，第八条与前七条有连带关系，如前七项办不到，则第八项无效。南方以此八项条件作为最后的让步。
当日，唐绍仪等南方代表向军政府提出辞职。5月14日，北方代表也向北京政府提出辞职。次日，钱能训批准北方代表辞职，并驳斥南方所提最后条件毫无理由，非出诚意。16日国务总理钱能训也辞职。人们期待已久的议和就这样破灭了。
其实，一些激进分子早就对这种讨价还价的方式不满。陈独秀发表《两个和会都无用》的时评，“上海的和会，两方都重在党派的权利”,把议和叫做“分赃会议”,“若是靠着分赃会议里那几个政治家、外交家在那里关门弄鬼，定然没有好结果。”(24)
5月27日，吴佩孚提出重新和谈，29日，西南桂系陆荣廷、陈炳焜、谭浩明、莫荣新联名电请重开和议。列强仍施加压力促南北和议。7月1日，曹锟、张作霖联电呼吁重新谈判。6月5日，五国公使再次向南北政府提出第二次劝告，希望中国重开和会。8月12日，北京政府改派安福系首领王揖唐为北方议和总代表。23日，吴佩孚通电反对。9月5日，广东军政府也表示反对王作议和总代表。王却遍访曹锟、张作霖，并致电南方表示：“揖唐何人，盖国民中爱国家、爱法律、爱真正永久和平之一人。苟为和平之梗者，虽属吾友，亦敌视之；苟诚意和平者，朝为吾敌，夕为吾友。”王南下上海后，唐拒不见王。王在上海处境尴尬，只得使人在哈同花园放置炸弹，借机离开。
南北议和就这样在各派的争斗中涣散了。