山东问题的交涉和失败

3月中旬，威尔逊返回巴黎。这时，五强国之间的利害冲突日益激烈，巴黎和会的帝国主义性质日渐暴露。在这种情况下，各弱小国家的民族利益，统统成为列强斗争中的交易品而从属于列强的政治需要。中国的山东问题，于是也成了一个小小的砝码，被强迫放到了列强间权衡利益的天平上。
陆徵祥预感到情况不妙，他在致北京政府的密电中忧心忡忡地说：“各界人物对华议论观察之轻慢，种种情况，江河日下。关于我国山东问题，除某国(指美国)善意维持外，各国要人对我态度虽无不表示同情，然每以种种事实之关系，口吻多欲吐而仍茹。”陆徵祥从种种迹象中看出一个道理：“总之，强权利己之见，决非公理正义所能摇。”^[1]他能够看到这一点，表明中国代表开始从“公理战胜强权”的神话中慢慢地清醒起来。
4月8日，陆徵祥会晤了意大利首相奥兰多，再次说明，“中国欲直接交还收回胶澳，并非含有拒绝日本，屏诸门外之意，不过愿于收回后实行开放门户主义，使欧美各国共享其益，不为日本一国独占。”^[2]他仍企图以维护欧美各国在山东的利益为招牌，争取列强支持中国的立场。然而用利益均沾来实施“以夷制夷”的方针，在巴黎和会上却难以奏效，因为列强间有更大的利益要交换，比较起来，山东问题是次要的。在1917年2月订立的英日密约中，英国承认日本继承山东以及赤道以北各群岛的德国权利，而日本则回报以支持英国对赤道以南的德属岛屿的要求。正因为如此，小幡才得意地对陈箓说：中国代表想假借外国势力以抑压日本，但中国代表所恃之英国势力并不可靠。
4月16日，五国会议讨论山东问题，中国代表被排斥在外，未能参加。美国国务卿蓝辛提出一个新方案，内容是德国在中国的权益先由巴黎和会暂时接管，俟山东开作商埠后，再归还中国。日本代表牧野起而抗议，认为山东问题中日政府已有协定，应由日本转交中国。对此，英、法、意三国代表均沉默不语，蓝辛方案未能通过。17日，在对德和约起草会议上，美国方面转而提议将山东问题由巴黎和会暂管改为由五强国处置，又遭日本反对。美方声称：“中国问题与世界有关，美国原无单独处置之意，亦不能任他一国独为处置。”结果，该方案经提交五国外长会议，将该条通过^[3]。这样，山东问题初步定为暂由五大国共管，但日本代表仍表示反对。显然，美国先后提出由和会及五国暂管山东，都是旨在反对日本独霸山东，这是一个典型的利益均沾的方案。考虑到直接归还山东事实上已难以办到，北京政府复电陆徵祥，同意在山东必须交还中国的前提下，暂由五国共管。
但就在此时，意大利提出的对阜姆的领土要求为各大国拒绝，于是意大利首相宣布退出巴黎和会。意大利这一举动给巴黎和会造成一次小小的危机，同时却给日本带来良机，日本在山东问题上的态度立即强硬起来，并向和会施加压力，声称如不答应其要求，将随意大利之后退出和会。在这种情况下，威尔逊只得重新权衡利弊，为使和会免遭破产，决定牺牲中国，满足日本要求。向为中国倚为靠山的威尔逊突然改变立场，意味着世界列强将采取一致立场对付中国，中国将单独承受东西方帝国主义联合的压力，这无疑使山东问题陷入了更加困难、复杂、严峻的境地。
4月22日，陆徵祥、顾维钧应邀出席五国会议，这是继1月27日、28日之后，中国代表第三次也是最后一次出席最高会议。这时，日本提出在对德和约草约中，将山东问题单列一条，目的是要把山东问题从有关中国的条款中分列出来，使之不从属于中国问题范围。威尔逊首先发言，他一改同情中国的论调，认为：“中国、日本既有一九一五年五月之条约换文于前，又有一九一八年九月之续约于后，而英法等国亦与日本协定条件，有维持其继续德国在山东权利之义务。此次战争，本为维持条约之神圣。”威尔逊在十四条宣言中，头一条即反对密约，现在却提出“维护条约之神圣”,而他要维护的这些“神圣”条约，大多是密约。顾维钧起而解释说：1915年条约为强迫所订，1918年条约是根据前约而来。这个解释显然缺乏说服力。威尔逊反问道：“一九一八年九月，当时协约军势甚张，停战在即，日本决不能再强迫中国，何以又欣然同意与之订约？”^[4]顾维钧只得含糊其词，因为他无法说出段祺瑞政府为借二千万日金而与日本“欣然”订约的实情。英国首相接着发言，他提出两个解决山东问题的方案，一是按中日条约办理，二是按对德和约规定，由德国移交日本，要求中国从中选择一项。顾维钧表示反对。自这次会议后，山东问题的交涉急转直下。
4月24日，意大利首相离法返国。列强为使和会免遭破产，急于达成协议，以尽快完成对德和约的起草工作，互相作了一些让步，同时进一步排斥各弱小国利益，一切均由三国会议裁决(意大利退出和会后，五国会议改为英、美、法三国会议)。
4月29日，三国会议在讨论山东问题时，美国方面做了最后一次努力。因为日本方面多次口头表示将来把山东交还中国，因此蓝辛提出应以文字声明作为保证。日本代表珍田发言说：“欲得文据，是明明对于日本为无信用。”蓝辛说：“确系不敢相信。”珍田说：“此与日本国家体面有关。”蓝辛说：“国际予一文据亦寻常事，何与体面有关？”最后，珍田仍坚持不允而止^[5]。自意大利首相退会后，日本方面有恃无恐，得寸进尺，而美国则是步步退让，拆除了它的全部防线。
4月30日，三国会议对山东问题做出最后裁决，决定在对德和约中，将山东问题从中国问题中单列出来，成为一个单独的问题。山东问题共有三项条款，即有名的第一五六、第一五七、第一五八条^[6],规定德国在山东的一切权益均让与日本。由于日本代表的反对，三条款中没有写上日本须将山东交还中国的字样。至此，中国在山东问题上的交涉完全失败。
自山东问题交涉发生后，中国始而提出直接归还，继而退为五国共管；美国则最初提议和会接管，次而提出五国处置，最后仅要求日本以文字声明将来交还山东。但是，所有的妥协方案均为日本拒绝，山东问题完全按照日本的意愿而做出最终裁决。
4月30日会议结束后，中国代表团当日即探听到会议消息，并立即报告北京政府。但和会方面秘而不宣，没有将关于山东问题的决定立即公布。
5月1日，英国外交大臣贝尔福召见施肇基、顾维钧，通告三国会议对山东问题的决定。贝尔福说：“查山东问题，议决办法大致不外两端，政治权交还中国，经济权给予日本，谅中国必可满意。”^[7]将经济权和政治权分别而论，是不能成立的，美国驻华公使芮恩施曾对此评论道，这实际上是一种没有政治控制名义的政治控制。
是日，中国代表团向三国会议提出强烈抗议：“查德人在山东权利，原于一八九七年之侵暴行为，今如是决定，是以暴易暴。日本在满蒙势力已极重大，若再益以山东半岛，则北京咽喉之渤海湾完全为日本所扼，而政治中心之首都，悉为日本势力所包围矣。”“三国会议欲维持和会不生破裂，竟以中国为殉，是中国运命反因参加联合国之故而为联合国之利益交换品。此种不信不义之处置，实属万难缄默。”^[8]
5月3日，陆、王、施、顾、魏五位全权代表联名致电北京政府请求辞职，指出：“总之，和会仍凭战力，公理莫敌强权。祥等力竭智穷，负国辱命，谨合呈大总统，请即开去全权。”^[9]国务院随即复电一律挽留。
经过长时间激烈的讨价还价，对德和约草约总算起草完毕，列强决定5月7日将草约交付德国代表，而仅仅于前一日，即5月6日才正式公布于五强国之外的其他协约国成员。5月6日，陆徵祥与王正廷出席协约国大会，在看到对德和约全部文本后，陆徵祥当即发言抗议：“中国代表团对于三国会议所拟关于胶州及山东问题之办法，不得不表示其深切之失望之情。”“现中国代表团业已向三国会议提有正式之抗议，反对其所拟之办法，深望得以修正。倘竟不能如愿，则自今以往，本代表团对于上述条款，实有不能不保留之义务。”^[10]会议主席克列孟梭同意将这一发言载入会议记录。至此，中国代表正式提出对山东条款的保留意见。
5月7日，对德和约草约交付德国代表，并允许德国方面于十五日内可要求和会对草约作出解释。对此，陆徵祥致电政府说：“查此次和会办法，种种情形，实堪愤懑。……且对于敌国尚有十五天限期，准其质疑问难，而对五国外之各国，定稿以前秘不肯以示人，定稿后并无时期可以讨论，其对我情形，实为可慨。”^[11]这正是帝国主义强权政治的充分暴露。
对德和约草约向各国公布后，中国在山东问题上的交涉以失败而告一阶段。山东交与日本的条款已难以改变，但中国代表并不甘心就此签字，于是提出一个新方案，即和约可以签字，但必须加入中国对山东问题不能承认的保留意见，即“保留签字”。此后，中国代表团围绕“保留签字”这一方案，展开了困难的、长时间的交涉。
中国代表们所没有料到的是，由于山东问题的交涉失败，导致国内爆发了一场规模空前的爱国运动——五四运动。