实行自主制定关税政策

(一)实行自主制定关税政策的经过
所谓关税自主，是指一个主权国家根据本国财政、经济和文化的需要，自行以法律的形式制定国家关税税则，不受他国掣肘和牵制。我国在鸦片战争以前的关税制度，就是完全独立自主地制定国家关税税则，简称“国定税则”。1840年鸦片战争，英国用鸦片和大炮打开了中国大门，从此中国就丧失了海关主权和关税自主权。经过《南京条约》和《天津条约》的议定：“中国海关由英国人‘帮办税务’;对一般进出口货物仅按‘值百抽五’征税；货物转口运销，除按值百抽2.5子口税外，免征一切内地税。”^[1]这就是由列强片面议定后强加给中国政府的“协定关税税则”,简称“协定关税”。这种值百抽五的协定关税税率是世界上最罕见的低税率，如德国在18世纪70年代初叶，对进口棉纱征税15%—30%,相当于中国同类商品进口税率的三至六倍。后来因物价腾贵，中国实际征收时还低于值百抽五的税率。虽然经过几次修改，从《三次修改税则前后几种主要进口货物的税率水准》看，仍均未达到“切实值百抽五”的标准，一般在3%至4%左右^[2]。这种罕见的低税率，对于帝国主义国家向中国廉价倾销商品和掠夺工农业生产原料，提供了极为有利的条件，却严重破坏了中国的民族市场，摧残了民族工商业的发展，同时也大大减少了中国政府的财政收入，造成中国人民生活的苦难，是近代中国贫穷落后的根本原因之一。因此，争取关税自主权便成了中国人民长期为之奋斗的迫切需要解决的问题。
中国人民为废除不平等条约，收回关税自主权，曾进行过不屈不挠的斗争。1925年五卅运动以后，资本主义列强和段祺瑞政府害怕中国人民反帝斗争情绪继续高涨，于同年10月26日在北京召开了所谓关税特别会议，参加的有美、英、日、法、意、比、荷、葡、瑞典、挪威、丹麦、西班牙等国。这个会议表面上名为协商中国关税问题，实际是搪塞拖延，欺骗中国人民。列强的阴谋遭到中国人民的激烈反对，会议期间，北京学生和工人举行了要求关税自主的示威游行，上海、南京等地群众纷纷响应。但由于段祺瑞政府的垮台，关税特别会议无结果而散。
为了争取在国际上的平等地位，摆脱协定关税的束缚，振兴中国经济，南京政府成立后仅一个星期，即于1927年4月21日发布公告，决定“采取攻势外交策略，先就关税权自主自动的宣告独立”。由于当时宁汉分裂，加上张作霖在北京仍打着“中国政府”的牌子，南京政府的“攻势外交”没有收到任何效果。
1928年6月南京政府“统一”北方后，立即于6月15日发表对外宣言称：“中国八十余年间，备受不平等条约之约束。此种束缚，既与国际相互尊重主权之原则相违背，亦为独立国家所不许。……今当中国统一告成之际，应进一步遵守正当之手续，实行重订新约。”^[3]北京政府被推翻后，列强相继承认南京政府，并表示支持蒋介石集团的统治。于是，南京政府外交部便发表了《关于重订新条约之宣言》,提出“(一)中华民国与各国间条约已届满期者，当然废除，另订新约。(二)其尚未满期者，国民政府应即以正当之手续解除而重订之。(三)其旧约业已期满而新约尚未订定者，应由国民政府另订适当临时办法，处理一切”。^[4]这里所强调的“重订新约”,最主要的是指重订关税条约。当时，与中国签订不平等条约的有西班牙、意大利、葡萄牙、丹麦、比利时、日本、英国、美国、法国、荷兰、瑞典、挪威十二个国家，除前六个国家所订条约已经期满外，后六个国家的条约尚未满期。
起初，南京政府曾设想与签约各国集体谈判解决订定新约问题，但遭到拒绝后转向与各国政府分别单独进行谈判。谈判按先易后难的顺序，首先派宋子文到美国周旋磋商。因宋与美交往密切，加上蒋介石与美国曾有密议在先，因此美国首先表示支持“重订新约宣言”。7月25日，宋子文代表南京政府与美国驻华公使马慕瑞(Macmurray)在北京签订了《中美关税新约》,美国成为第一个同意中国关税自主的国家。新约规定：“历来中美两国所订立有效之条约内，所载关于在中国进出口货物之税率、存票、子口税，并船钞等项之条款，应撤销作废，而适应用国家关税完全自主之原则。”^[5]英国、法国、荷兰、瑞典和挪威五个条约未满期的国家，也相继于1928年11月至12月与中国签订了新的“关税条约”,它们都承认中国有完全的关税自主权，且不以废除厘金为先决条件。与此同时，“条约已届期满”的西班牙、意大利、葡萄牙、丹麦、比利时五个国家也与中国重新签订了《友好通商条约》,不仅承认中国关税完全自主，而且同意废除在中国的领事裁判权。但是，唯独旧约已经满期的日本，却拒绝与中国重订新约。
已有十一个国家承认了中国的关税自主权，中国政府决定实行新的关税税则。国民政府接受了宋子文的建议，于1928年12月7日颁布了《海关进口税则》,将1926年关税特别会议上初步拟定的七级附加税率，再分别加上5%的进口正税，规定为中国第一个国定税则。其税率分别为：7.5%、10%、12.5%、15%、17.5%、22.5%、27.5%,决定自1929年2月1日起开始实施^[6];新税则颁行之时，二五附税、煤油特税即行裁撤。在实行海关进口新税则的同时，原与俄、英、日所订“陆路边境减税办法”亦行取消，使水路、陆路关税实行同一税则。不过，“此项新订差等税率，仍系以一年为限”。在这一年期间，财政部已令“国家税则委员会从速调查货价”,为1930年第二次改订关税税则作好准备。同时，财政部“对于海关一切行政，决拟彻底改革”,规定“嗣后海关用人，应尽华员升充，所有各海关及总税务司呈报之收支表册，均由部切实稽核；海关应用之经费，均令遵照部颁预算书程式，按期造报查核；其海关新增税款，并已令饬总税务司交存中央银行保管，以重公款”^[7]。
新税则实施以后，南京政府虽然宣告中国的关税权已经自主了，但实际上这种自主权还受到很多牵掣。按最惠国条款规定，如果十二个签约国中有一国不承认中国关税权自主，则其他享有最惠国待遇的国家仍可以不予承认。当时日本还没有承认中国关税自主，这对中国关税自主权的完全收回还留有隐患。为了求得日本的早日承认，中国政府被迫向日本作了许多让步。如日本提出，新订中日关税条约应规定：日本输往中国的某些棉制品、海产品和面粉三年不能增税(即仍实行值百抽五税率),其他货物一年不能增税；中国输往日本的夏布、绸缎和绣货按日本当时的税率征税，并三年不变，等等。日方还宣称，如果中方答应了这些条件，在中方正式裁撤厘金，并保证每年从关税中拨出专款清偿日方债款后，才考虑与中方签订条约。对于日方所提各项条款，中国政府全都予以接受，而且通知日方说，中国政府已下令自1930年10月10日废除厘金，并已制定了每年专拨500万元清偿外债的计划。这样，日本才于1930年5月正式与中国签订《中日关税协定》。至此，中国基本上最后收回了关税自主权。
中国关税自主权得到各国共同承认后，中国政府即令国家税则委员会重拟国家进口关税税则，并于1930年12月29日公布。这是中国的第二个国定税则。按照这个税则，进口货物的税率分为十二个等级，即5%、7.5%、10%、12.5%、15%、20%、25%、30%、35%、40%、45%、50%。该税率从1931年1月1日起实施，其税率比第一个国定税则提高将近一倍。由于这个税则迁就日本，片面优惠日本，曾引起过英美等国的不满。
1933年5月《中日关税协定》届满三年，日本商品所享受的特惠税率期限已到，中国政府随即重修税则，于5月22日颁行，是为第三个国定税则，该税则将税率定为十四级，分别为5%、7.5%、10%、12.5%、15%、17.5%、20%、25%、30%、40%、50%、60%、70%、80%。这个税则比第二个国家税则的最高税率又提高了30%,而且已经摆脱了《中日关税协定》的桎梏，体现了中国关税自主的精神，表明中国关税自主权已经实现^[8]。由于这个税则取消了对日本商品的特惠权，在实施过程中遭到了日本的反对和破坏。于是，1934年7月又颁行第四个国定税则，将税率作了有利于日货的调整，但货物分类和税率等级仍与第三个税则相同。从此以后，中国政府再没有对国定税则进行过全面的修订和调整，中国人民争取关税自主权的斗争已告结束，这就是中国“收回关税自主权”和推行“四个国定税则”的全过程。
(二)实行关税自主政策的主要内容
实行关税自主政策的内容是多方面的：
第一是将协定关税改为国定关税，中国政府可以自定税率。中国政府1929年实施的第一个国定税则，基本上还是沿袭1926年北京关税特别会议所定的税率，即最高不能超过30%;1930年实施的第二个税则便摆脱了关税特别会议的束缚，将最高税率提高到50%;1933年实施的第三个税则又摆脱了日本的桎梏，将最高税率提高到80%。1933年的国定税率比1931年提高了30%,比1929年提高了52.5%。这表明中国政府有充分的自主权，否则税率是不会这样成倍提高的。
第二是实现海陆关税的统一。过去，中国海陆关税不统一，陆关进口的关税税率比海关少纳三分之一。这个不合理的制度，始于1869年4月27日之《中俄条约》,而后法、英、日等国均按最惠国条款亦获得了此项特权。经过中国政府与各国交涉，取消了这个不合理制度。如在《中英关税条约》附件四中，中国声明：“对于新订海关税则，意欲一律适用于中国海陆边界，故从新税制实行之日起，所在陆路进口货物现在所课之优待税率，予以废止。”^[9]英国公使在复信中称：“英国政府对于该项声明，完全同意。”英国在中国享有的特权最多，时间最长，它既同意，其他国家随着也表示同意。从此，中国海关进口税税率等同的政策便开始实行。陆关关税由值百抽二至三的低税率，也提高到值百抽五至值百抽八十的高税率。
第三是自行降低出口税率。国民政府在修订进口税则的同时，根据国内经济发展的需要，制定和修订出口税则，与不断提高进口税率相反，而是降低或减免出口税。如1931年6月确定的出口税，分为六类270目，税率为从量部分的是5%、从价部分的是7.5%,但肠衣、罐头、瓷器等项，虽为从价部分却仍按5%税率，而茶、绸缎等二十项免税。1932年又先后免征丝和丝制品的出口税。1933年10月又免征米、谷等杂粮出口税。1934年修订的出口税则，依据1931年出口税则又减低三十五项税率，新增加免税品四十四项；并在财政允许的范围内对在国外销售困难的原料品及食品酌量减免，对工艺品应奖励输出的，酌量免税^[10]。
第四是废除国内贸易多种关税而转加到外国对中国贸易上。中国政府收回关税自主权的同时，取消了国内贸易中多种古老而繁苛的捐税，如子口税、过境税和常关税等，把减少的部分税收转加到外国对中国贸易上，如加征外国货的转口税、关税附加税、水灾救济附加税等，均从1931年开始。1931年6月制定的转口税则为632项，其中从量税为461项，从价税为125项，免税为46项。税率为7.5%,其中3.5%为附加税。1931年夏长江发大水，政府又公布从1931年12月起至1932年7月底止，按关税税率(主要是进口税税率)又加70%的水灾救济附加税，从1931年8月起至1935年6月又按关税税率征收50%的关税附加税^[11]。
第五是实行关金制度。长期以来，中国关税一直以银币计征，而当银价暴跌时，用中国银币折换金币时付出代价太大，尤其在外债还本付息时所造成的镑亏损失十分惊人。为此，1896年李鸿章总督曾试图改以金价征收关税，以弥补这一损失，但由于外国列强的强烈反对而未能实现。国民政府成立后，仍面临这一严重问题，如1928年—1929年间，中国每年必须按金价付出外债本息约等于3500万美元^[12]。但是，关税收入是用银的关平两计征的。1928年每关平两稳定在0.45美元左右，而到1929年就降低到0.36美元^[13]。这样，1928年用美元支付外债3500万美元本息，只折成7800万银元，而到1929年就上升到8350万银元左右^[14]。到1931年中国银元已降到0.20美元，中国用银元支付外债损失越来越大，其补救办法唯有按金价征税。中国政府在实施关税自主政策的同时，于1930年1月15日宣布实行关金制度，即自同年2月1日起，改用海关金单位计征进口税，规定每一海关金单位等于0.40美元，或英镑19.7265便士，或0.8025日元^[15]。纳税人在缴纳关税时，则用银元、银两或其他货币，按照中国官方公布的牌价(汇兑比价)折成海关金单位缴纳。自1930年3月1日起，每天由中央银行参照各种货币在市场上的实际汇价决定汇兑海关金单位的比价。经过修订的海关新税则于1931年1月公布实施，这时所有税款均已改用海关金单位计征。应当缴纳的关税得用银币、银两或他种货币，按官方牌价折成海关金单位缴纳。这样，中国就可避免银价暴跌造成的损失，把关税收入的价值恢复到1928年的水平。当时任财政部长的宋子文说，这次改革既保障政府的财政收入，又加强中国支付对外债务的能力^[16],是非常有利的。它既是实施关税自主政策的主要内容，又是保证关税自主的有力措施。因此，以海关金单位征税是头等重要的政策^[17]。其后各国货币相继贬值，关金券便不与任何一国外汇固定联系，而完全以单纯含金量计算。从此后，中国对庚子赔款及若干外债偿付本息，可以直接用海关税收(关金券)偿还，无须再用银两折算各国金币还债。这样就减少因国际银价涨跌对我国财政和税收的影响^[18]。
第六是关税税款储入中央银行，中国政府可以自由支配。多年来，中国关税税款一直是交给外国在华银行储存和保管的，并且由外国银行经手办理中国外债的还本付息事宜。自1932年3月1日起，海关税款全部集中存入中央银行，而且由中央银行办理外债偿还业务。中央银行按照借款条约，将偿还外债所需款项，先是用中国货币(银元)转解外国银行，后来因运用海关金单位取得外汇，就直接利用外币清偿债务。据估计，除去偿还外债的税款，大约还剩下1.5亿元以上的关税收入可供中国政府自由支配使用。
(三)实行关税自主政策的意义
第一，关税自主政策的实施，在一定程度上保护了国内市场，促进民族工商业和国民经济的发展。如财政部声称第一个国定税则是按照以下三个原则制定的：“(一)发展国内工业所必需之原料，当减轻其进口税；(二)国内工业之须发展者，政府当尽量扶掖之，使不受外货竞争之影响；(三)抵补裁减各税……。”^[19]此后几次税则修改，中国政府也同样考虑过保护国内工业的问题。财政部在其“工作报告”中曾说明：“我国自关税自主以来，迭次修改税则，悉以增进税收及保护产业，双方兼顾为主旨。”^[20]中国政府先后实行的几个国定税则，确实有这种“兼顾”的考虑。如1930年底颁行的海关进口税则(即第二个国定税则),维持原税率的有43%,减少的占10%;在从价税率中，增加10%或10%以上的占17%,增加2.5%的占21%,增加5%—7.5%的占9%^[21]。税则规定增税的商品主要是“火柴及磁器”,“其他如糖、水泥、玻璃、肥皂、化妆品、丝、人造丝及毛织物等之税，亦较前增加”^[22]。火柴、磁器等是中国民族工业的主要产品，将这些进口产品增高关税，便含有保护国内市场、促进国内民族工业发展的性质。该税则实行后，某些工业的发展是比较迅速的，如1930年度课征的火柴统税约70万元，水泥统税26万多元；到1931年度，火柴统税增为334万元，水泥统税也达到近60万元^[23]。统税的增加，一方面说明南京政府加重了税收，但更主要的还是火柴与水泥工业在一年内获得了很大发展。因为只有产品成倍增加，统税也才能成倍增长。当然也是提高火柴、水泥进口关税保护的结果。1933年重订的第三个国定税则，保护国内产业的性质更为明显。该税则对国内工业发展所急需的机械、机具、化学产品、工业原料等进口货物维持低税率，而对于洋货轻工业品则实行高关税，这就更进一步刺激了国内民族工业的发展。“新税则颁布后，国内工业在比较高税率保护之下，旧工厂方事扩充，新工厂方经设立者，流动资本皆已化为地皮、房屋、机器等固定资本”^[24]。固定资本的增加标志着中国工业的有机构成提高，这是中国工业获得发展的主要表现。30年代上半期中国工业产品总值之所以能够保持稳步、持续上升的势头，即从1929年的7.73亿元增加到1936年的12.27亿元^[25],国定关税的实施确实起到保护作用。
第二，关税自主政策的实施，使中国的对外贸易发生了很大变化。其表现有三：(一)关税自主政策实施后，由于进口关税的骤然提高，使外货输入大为减少，相应缩小了中国对外贸易逆差。据统计，1931年外货进口达1433489千关两(约合48,738.6万美元),而1932年就已降到1,049,247千关两(35,674.4万美元);至1936年更跌到604,329千关两(27,980.4万美元);贸易入超额也由1931年的1.78亿美元降到1936年的0.7亿美元^[26]。(二)关税自主政策的施行，大大改变了中国进口货物的结构。中国政府制定的国定税则是根据国内产业需要，对不同的进口商品实行不同的甚至相差悬殊的税率。资产阶级唯利是图的本质，决定了外商对华贸易必定是避重就轻，从而促使中国进口货物的结构得到了改变。如棉布的进口，1919年—1921年平均每年进口值达7100万元以上，到1930年以前仍然居进口货物第一位(年均进口值在6000万元以上)。但在1933年时降为5800万元，1934年则只有2600万元，已经大大低于机器、染料等货物的进口值；相反，重工业品、化学工业品的进口则大为增加。如1929年—1931年机器进口值总共才有7300万元，而1933年的一年就有4300万元，1934年便跃居进口货物第一位，增加到5900万元以上^[27]。(三)关税自主政策的施行，也在一定程度上鼓励了中国的出口贸易。1929年资本主义世界爆发经济危机后，各帝国主义国家都竞相向中国推销商品，抢占市场。本来基础就很薄弱的中国民族资本主义经济遭受这一严重打击，更加逡巡不振，出口贸易一落千丈。针对这种情况，中国政府除提高进口税、限制洋货在华倾销外，还对一些大宗出口物品予以免税减税待遇，以鼓励国货外销。这就使中国出口贸易到三十年代中期的下跌不仅不再增大，反而有逐步回升的趋势。如1930年中国的出口贸易总额由上年的6.5亿美元降为4.1亿美元，次年又继续下跌为3亿美元，1932年仅为1.6亿美元，但此后即不再下跌，到1936年时回升到了2.09亿美元^[28]。而且再就某些大宗货物看，不仅没有下跌，反倒一直逐渐上升。如棉花1919年—1921年出口414,836公担，1929年—1931年增为515,925公担，而1933年一年就达437645公担；棉纱在1929年—1931年共出口260,638公担，到1933年也增为327,288公担^[29]。
第三，关税自主政策实施后，关税收入大大增加，为政府改革税制提供了物质基础。由于国定税则的税率不断提高，政府所获得的关税收入也在不断地增加。据统计，1928年的关税收入约为1.34亿元，此后逐年增加，1929年为2.45亿元，1930年为2.92亿元，1931年达到顶点，年收入为3.88亿元。1931年比1928年增加了约两倍。由于“九一八”事变爆发，1931年冬东北海关被日本攫夺，1932年关税收入比上年略有减少，大约维持在3.12亿元左右，但1933年又上升到3.46亿元，1934至1936年平均年收入约3.25亿元，1937年增为3.43亿元^[30]。关税收入的逐年增加，对南京政府有三个突出作用：其一，增加了岁入，使中国政府的财政困难得到一定程度的缓解；其二，增加了税收，使政府有较为充足的资金改革税制，为废除厘金和其他苛捐杂税提供了财政基础和物质条件；其三，为抗战作了财政准备。
第四，“关税自主政策和关金制度的实行，使中国关税收入不仅避免因白银跌价而造成的损失，而且有所增加，这就保证中国对外债具有越来越高的偿还能力。所以，到1936年时，中国的旧外债基本还清博得帝国主义各国的好感，不仅我国债券在国际市场上较前增加信用，而且国家地位声誉亦因此大为提高。”^[31]这就为抗战期间取得国际援助创造了条件。同时，使用海关金单位征收关税，也使中央银行在纽约和伦敦市场上建立起雄厚的准备金，也为维持汇兑比价的稳定，为币制改革奠定物质基础。