北京政府应付山东问题的初步方针

五四运动是在民族矛盾、阶级矛盾、各派系矛盾日益尖锐的情况下发生的，因此，北京政府对于山东问题的考虑与处理也颇感棘手，未敢轻作决定。
自袁世凯死后，中国政治的一大特点是，中央政府权威甚小，各地区、各派系实力人物握有很大权力，因此政府在做出一项重大决策之前，往往先征求各方意见，以取得实力派的支持，山东问题也是如此。
5月12日，政府邀请参、众两院议员在中南海怀仁堂开茶话会，商讨对德和约签字问题。众议院秘书长王印川发言说：“在印川个人之意，与其签字而断送青岛，不如不签字之断送，他日尚可设法，故绝对主张不能签字。”^[1]这次茶话会，政府仍未拿定主意。13日，政府再次邀集两院议员商讨，议员们再次主张拒签和约。当日，国务院密电各省督军、省长：青岛问题，“此事国人甚为注重，既未达最初目的，乃并无交还中国之规定，吾国断难承认。但若竟不签字，则于协商(指协约国)及国际联盟种种关系亦不无影响。故签字与否，颇难决定。本日招集两院议员开谈话会，佥以权衡利害，断难签字为词，并谓未经签字，尚可谋事后之补救，否则铸成定案，即前此由日交还之宣言，亦恐因此摇动。讨论结果，众论一致。现拟以此问题正式提交国会，一面电嘱陆使暂缓签字。事关外交重要问题，务希卓见所及，迅赐教益，不胜祷致”^[2]。该电反映出政府在这一问题上的矛盾状态，一方面对巴黎和会的决定表示愤慨，“断难承认”,另一方面又担心拒约将危及与列强的关系，因此政府方面“颇难决定”。但安福国会则不同，而是“众论一致”地反对签约。安福国会之所以“众论一致”地反对签约，一个明显的原因是，南北和会期间，徐世昌、钱能训企图解散安福国会以达成与南方的妥协，因此国会与政府的矛盾相当尖锐，所以在一系列重大问题上，国会都采取了不与政府合作的态度。于是，国务院一面致电各省实力派继续征求意见，同时准备将山东问题“正式提交国会”,也就是将这一棘手问题推给国会去处置。
该电发出后，国务院陆续收到各方面回电。15日，察哈尔都统田中玉复电说：“阮电敬悉，极佩卢怀。窃谓青岛问题，关系国家之存亡甚重。又当此群情激昂之际，倘遽签字，国内或有沸腾之虞。若因此演出别项交涉，则办理将更棘手。故权衡轻重，似以暂不签字，徐图事后补救之说为较善。”^[3]湖南督军张敬尧复电说：“日本所谓继承权利，系衔接德国租约而言，殊不知租约已完全失效，继承之说根本上不能成立。……务祈钧座始终俯采民意，毅力坚持，无论外交如何变幻，不达收回目的，决不可迁就签字，自行断送。”^[4]
田、张二人均为皖系将领，那么直系态度又怎样呢？16日，江西督军陈光远致电国务院：“吾国为参战团一分子，并非征服降国可比，青岛为吾领土，关系国家主权，岂能不容我代表主张，和会遂自由处置？是不能施之于敌者，竟施之于我。……得失直关国家存亡，自当誓死力争，不能丝毫让步。如果抗议无效，惟有严拒签字。”^[5]15日，湖北督军王占元致电政府：“请速致电欧会陆、王两专使，对于日本要求单独解决青岛领土问题，誓勿签字。”^[6]
与此同时，安福俱乐部于16日召开全体大会，王揖唐发言说：“欧会如此主张，未免藐视公理，袒护强权，无论如何不能签字。”^[7]
北京政府一方面考虑到广大人民群众和各派人士均反对签约，同时又考虑到完全拒约将不能参加国际联盟，担心被排斥于国际社会之外，并且还将失去一些有利条件，因此接受了中国代表团的“保留签字”的建议。5月20日，北京政府正式向国会提出山东问题咨文，表明政府方针：“现由专使等在会提出抗议，如果无可转圜，政府熟权利害，决定对于此项草约，大体应行签字，惟山东问题应声明另行保留，以为挽救地步。已电饬陆专使遵照此旨提出声明。”^[8]
按例，对外条约应由政府签署之后再送国会审批，而钱能训政府这次却破例地先将山东问题咨文送交国会议决，其用意显然是要让国会来承担这一问题的责任。这时，上海的南北和会已经破裂，徐世昌、钱能训企图取消安福国会以达成与南方妥协的计划已经暴露，因此，国会与政府的矛盾更加尖锐起来，钱能训内阁已成为安福国会的眼中钉，不可能得到国会方面的合作。
5月26日，众议院在讨论政府送交的山东问题咨文时，只是表示赞成政府提出的“保留签字”方案，但以该咨文并非条约，难以开议为由，拒绝列入议案，随即将该咨文退还政府，迫使钱能训内阁去独自承担这一棘手问题的全部责任。