(二)儒家思想与君本位的文官结构

中国古代文官制度的建立，是和封建帝王专制主义的政治体制相适应的，并随着这一体制的发展而发展。这是古代东方各国的共同特征和传统的政治秩序，只是在中国表现得更为突出和长久。形成这一特点的原因非止一端，其中儒家思想作为封建时代占统治地位的意识形态的影响是一个重要原因。特别是儒家的忠君思想，名分等级观念以及纲常伦理，对以君本位为核心的文官结构起了非常关键的作用。

东林书院

先秦儒家忠君思想与设官以助人君的构想
儒家的忠君思想始于孔子时代的名分、等级观念，所谓“君君臣臣父父子子”(《论语·颜渊》),就是儒家名分等级观念的高度概括。它强调君贵臣贱、父尊子卑的一套伦理，并把它作为“治国平天下”、建立社会秩序的法宝。在此基础上，孔子提出了“君使臣以礼，臣事君以忠”(《论语·八佾》),“事君以礼”(同上),“以道事君(《论语·先进》)的忠君主张，一心要确立君主的最高地位。经过后儒的发展，终于成为维护君主集权的理论基础和维系君臣关系的强有力的纽带。
孟子继承了孔子的名分等级观念，明确提出“父子有亲，君臣有义，夫妇有别，长幼有序，朋友有信”(《孟子·离娄上》)的“五伦”。他虽然提出了“民为贵，社稷次之，君为轻”(《尽心下》)的著名论点，不把君看得那么神圣，但他仍然认为“为人臣者怀仁义以事其君”(《孟子·告子下》),承认君使臣、臣事君的关系，并且主张“欲为君，尽君道；欲为臣，尽臣道”(《孟子·离娄上》)。荀子与孟子在政治观念、伦理道德等诸方面多有争论，但在名分、等级问题上却是罕见的一致。在忠君的问题上，荀子比孟子则要热衷得多，他说：“上忠乎君，下爱百姓而不倦，是功臣者也。”(《荀子·臣道》)他还明确提出了“忠臣”这一概念(《荀子·礼论》),并将忠臣分为大忠、次忠、下忠三等，这是对孔子忠君思想的进一步发挥。不仅如此，荀子还主张“以礼待君，忠顺而不懈”(《荀子·君道》),并解释说： “从命而利君谓之顺”(《荀子·臣道》)。所谓对君“忠”而“顺”,无非是要求臣对君要唯命是从，俯首贴耳，只有这样才算是尽人臣之道。
值得注意的是，荀子为了把他主张的君臣关系付诸实施，还设计了一个大一统的封建帝国的蓝图。他首先谈到国君的重要：“故无分者，国之大害也；有分者，天下之大利也。而人君者，所以管分之枢要也。”(《荀子·富国》)荀子认为，人君为了有效地运用权力，更好地“管分之枢要”,就必须通过一种权力媒介，这个权力媒介就是臣，亦即文官。荀子说：“人主不可以独也。”而文官则是“人主之基杖也。”(《君道》)所以荀子在谈到国君的重要性之后，接着申述了置相的必要：“若夫论一相而兼率之，而臣下百吏莫不宿道乡方而务，是人主之职也。”(《荀子·王霸》)这就是说，荀子从君主政体到官吏的设置，为新兴的封建帝国的建立，提供了一个基本的框架。
荀子所在的战国时代，以世卿世禄为标志、以血缘关系为纽带的宗法政治已经瓦解，各国相继建立了以国君为核心、以丞相和将军分别为文武百官之长的封建官僚政府。文武的分职使奴隶制时代卿大夫一人兼有军政大权的世卿制度成为历史，它为文官制度的建立提供了条件，也使封建帝王专制政治初见端倪。先秦儒家的忠君思想和设官以助人君的构想，就是这种史实在意识形态领域的反映。而秦汉大一统封建帝国的建立，更是儒家君本位文官结构形态的成功实践。
公元前221年，秦始皇统一六国后，建立了大一统的封建帝国，也建立了以皇帝为最高统治者的专制主义政治制度。在秦王朝的政府中，皇帝总揽全国的军事、政治、经济、司法等一切大权，“天下之事无大小皆决于上”(《史记·秦始皇本纪》)。皇权至高无上制度的确立，并不意味着由皇帝个人直接统治国家和万民，而是组成了包括各类职官的朝廷，作为管理国家行政事务的中央政府。以皇帝为核心，以相为中枢百官之长，诸卿配合分掌兵刑钱谷的官僚体制，和以御史大夫为首的监察系统，以及以郡县制取代分封制的地方官制，都已形成。其首要职能与运行机制，都是服务于维护专制主义的中央集权制度。在此后二千多年的中国封建社会里，中央行政管理体制虽经过了多次的演变，从三公制到三省制，再从二府制到一省制、内阁制等等，但万变不离其宗，总是朝着强化君权的方向发展。
秦始皇虽然建立了皇权至高无上的皇帝制度，但他是以严刑峻法作为主要的统治手段，废礼毁乐，急功近利，结果使秦二世而亡，出现了礼坏法也灭的混乱局面。到刘邦称帝时，仍然存在“群臣饮争功，醉或妄呼，拔剑击柱”(《汉书·叔孙通传》)的严重情况。刘邦对此也无可奈何，他逐渐意识到儒家推崇的礼仪秩序对巩固君王统治的重要意义，遂令著名儒生叔孙通率诸弟子共定朝仪。几个月后，长乐宫新成，诸侯群臣开始实行朝贺大礼，“莫不振恐肃敬”。刘邦深有感触地说：“吾乃今日知为皇帝之贵也。”(《资治通鉴》卷一一)
汉初六七十年间，官制的变化仍以强化皇权为主旨。在中央官制中，丞相仍居百官之首。由于相权特大，又无定制，于是相权与皇权的矛盾日渐突出，结果是相权一再缩小。不过由于汉初黄老无为思想的影响较大，相权与皇权还能基本保持平衡。在地方上，为了削除诸侯王国的权力，从汉文帝起便推行“强干弱枝”的政策，加强中央集权。至汉武帝时，一度独立于郡县制之外的王国官制体系已基本终结。
汉儒皇帝至专理论与君本位文官设计
如果说秦代官制受法家思想影响较大的话，那么汉代自汉武帝以降，儒术乃渗透到官制的各个环节。诸如选吏、考核乃至培养官员的学校等，均以儒家学说为本。尤其是在以纲常伦理加强官制的君本位方面，更是达到了登峰造极的地步。
汉武帝时，儒宗董仲舒发展了儒家的君权神授说，把王者规定为承天命治万民而完成天意的最高主宰，使汉代皇帝专制的统治权进一步神圣化。他又根据“王道任阴不任阳”和“阳尊阴卑”的世界观，建立起“三纲五常”的伦理学，从礼法制度上规定了帝王的绝对权威。董仲舒说：“凡物必有合……阴者阳之合，妻者夫之合，子者父之合，臣者君之合……君臣父子夫妇之义，皆取诸阴阳之道。君为阳，臣为阴；父为阳，子为阴；夫为阳，妻为阴……王道之三纲，可求之于天。”(《春秋繁露·基义篇》)君权神授与王道三纲的理论，给君权披上了一层神圣而又神秘的外衣。君权与神权的结合，使君权变得不可侵犯；君权与父权的结合，又使君权取得了宗法伦理的保证。因此，侮君、轻君就等于侮神轻父，是大逆不道，理当伏诛。董仲舒的这一套理论随着儒术独尊地位的确立，在社会上产生了巨大影响。当时的人总认为皇帝就是真龙天子，是秉承天命治理人间的主宰；皇帝本人更是以“奉天承祚”自命，以皇天上帝授权处理人间政事的最高代表的身份君临天下。所谓“王者，父天母地，为天之子也”(《白虎通义》卷一),“天下乃皇天之天下也。陛下上为皇天子，下为黎庶父母，为天牧养元元”(《汉书·鲍宣传》),都是为了论证皇权理应独尊无二，不容许有任何敢于超越或干扰皇权的事物存在。
不仅如此，董仲舒还以“屈民以申君”为根据，使社会等级制度宗教化，并为君本位的文官结构提供神学理论根据。他说：
“吾闻圣王所取仪金(法)天之大经，三起而成，四转而终。官制亦然者，此其仪与？ 三人而为一选，仪于三月而为一时也；四选而止，仪于四时而终也。三公者，王之所以自持也；天以三成之，王以三自持。……有上有中有下，一选之情也。……人之材固有四选，如天之时固有四变也……先王因人之气而分其变，以为四选；是故三公之位，圣人之选也；三卿之位，君子之选也；三大夫之位，善人之选也；三士之位，正直之选也。……王以四位之选，与十二臣相砥砺而致极。”
如此一来，封建君主专制下的文官结构就因为与天上的神国相一致而具有了合法性与神圣性。
董仲舒的皇帝至尊理论和君本位的文官结构设计，正中汉武帝的下怀，遂成为指导立法、司法、行政的基本原则。董仲舒提出的“君为臣纲、父为子纲、夫为妻纲”的三纲伦理思想，更把父子关系扩展到君臣关系，从而使国家政治具有了浓厚的家族色彩。皇帝以天下为家，自然就是全国的家长。汉室以“孝”治天下，实际是把儒家的“孝”与“忠”统一起来，要求臣民把皇帝视为神、君、父三位一体的代表。在这种“家天下”的国度里，文官制度必然成为皇帝统治全国的重要工具。作为文官之长的丞相，尚且以“掌丞天子，助理万机”为自己的使命，其它的各级文官就更应效忠于皇帝，唯君命是听了。因此，原本就有内聚特点的文官结构，至汉武帝时更呈现出以皇帝为轴心的辐射状态。
在西汉时期数次官制的变革中，最重要的一次就是儒术定于一尊时汉武帝对官制的改革。从形式来说，最突出的特征就是“中朝”与“外朝”的划分。汉武帝提拔了许多贤良士大夫充当侍中、给侍中、尚书等侍从官职，组成“中朝”;而原来以丞相为首的中央政府则属于“外朝”。“中朝”直接在皇帝身边出谋划策，形成了实际上的决策集团，以至管理国家事务的权力逐渐从“外朝”转移到内朝。这是皇帝专制集权政治发展的必然结果。“中朝”的出现，使政务的决策权集中于皇帝，而参与决策者仅是一些秩低、无实权却受皇帝亲幸的小官；原来总揽朝政的丞相及其属下“外朝”官，虽地位声名显赫，却只有执行皇帝命令的份了。如此一来，皇帝既无事必躬亲之烦，又无皇权被侵之虑，遂高高在上而无所顾虑矣。这一官制上的变化，既反映了皇权与相权的矛盾，更标志着皇权的加强，是中国官制史上的一大事件。
汉武帝不仅把“外朝”的决策权移至“中朝”,而且在“外朝”也采取了分割相权的措施。这里不妨追溯一下秦代的所谓“三公”,实际情况是，在秦代，丞相秩万石，在百官中地位最高，而御史大夫仅佚二千石，相去甚远。至于太尉一职，更是虚设其位而已。因此御史大夫与太尉根本不能和丞相相提并论。至汉武帝时设置了大司马一职，与丞相地位相等而实际权力有时反大于丞相，使分割相权的进程大大前进了一步。汉成帝时将御史大夫改称大司空，“三公”始正式成为法定官名。至汉哀帝元寿二年(前1),又将丞相改名大司徒，连同大司马、大司空合称“三公”,秩皆万石。从汉武帝之前丞相为“百官之首”,到汉武帝时大司马的出现，再演变到后来“三公”地位相等，反映了相权不断被分割的现实。其底蕴当然是儒家“君为臣纲”等名分等级观念指导下的皇权战胜相权的结果。
汉代“三公”以下的高官是诸卿，各有一定职掌。如太常负责宗庙礼仪及文化教育，宗正管理皇族及外戚事务，廷尉“掌刑辟”,大司农管财政等，都属于外朝的官职系统。值得注意的是，到汉成帝时，由于皇权与相权矛盾进一步加剧，皇帝为削弱相权，不仅把决策权由“外朝”移至“中朝”,并把相权一分为三，而且进一步加强皇帝左右的办事机构，将以前仅为传达皇帝旨意的尚书职权加大，成为中枢决策集团的重要角色。尚书中除一人为“仆射”掌管全局外，其余为“曹”分理政事。从“曹”的分工可以看出，举凡国内外大事无一不包括其中。可见这时的尚书已初步形成了总理国家政务的雏形，事实上组成了与丞相为首的“外朝”相应的另一个小朝廷，这是皇帝进一步控制行政权的一个信号。
东汉中央政权的官制，与西汉王朝基本相同，但中央集权进一步加强，尤其是皇权更为强化，具体表现在“虽置三公，事归台阁”八个字上。西汉时相权本已一分为三，定“三公”之名。至东汉时“三公”的权限又被大加剥夺，成为没有实权、徒具虚名的“坐而论道”之官。与此相反，中朝不仅拥有决策权，而且成了实际处理政务的机构。从西汉成帝时设立的尚书，到东汉光武帝时进一步扩大为尚书台机构，提高了尚书令的地位，由秩六百石升到千石，另设尚书仆射一人，秩六百石，并充实尚书台属下的六曹。从机构上看，尚书台俨然一个小朝廷。实际上东汉的尚书台已成为直接按皇帝旨意决定和处理国政大事的机关。外朝的“三公”,如果不是皇帝恩准在原有官衔上另加“录尚书事”的头衔，则无权参与中枢决策，只能受命办事而已。正如东汉学者仲长统所说：“(刘秀)愠数世之失权，忿强臣之窃命，矫枉过直，政不任下，虽置三公，事归台阁。自此以来，三公之职备员而已。”(《后汉书·王充王符仲长统列传》)汉章帝之后，尚书台的权力更大，有所谓“尚书出纳王命，赋政四海，权尊执重，责之所归”之说(《后汉书·李杜列传》)。此时的尚书台，无论是形式上，还是实际上，都已成为决策和发号施令的机关。而中央政府部门的作用逐步为尚书台的各曹所取代，九卿的职权也已变得无足轻重。
耐人寻味的是，尚书台虽“权尊执重，责之所归”,但毕竟是以“出纳王命”为首务，仍然不可能超出“君为臣纲”的制约。因为尚书台机构的设置，本来就是皇帝剥夺相权的产物，自然要被皇帝玩于股掌之间了。
魏晋南北朝时期的文官结构，继续沿着君本位的方向发展。就中央机构来说，三公制已告结束，三省制代之而起。东汉时已成全国最高行政机关的尚书台，随着地位的日益提高和机构的扩大，南朝萧梁时代正式改为尚书省，下设六曹。因其尚书令位高权重，例由皇帝指定亲信重臣担任。尽管如此，皇帝仍然担心尚书令变成昔日百官之长的宰相而威胁自己，不得不故伎重演，增设新的文官以牵制日益发展的尚书令的权力，维护以皇权为核心的君主专制制度。曹魏于曹丕称帝之后，即将原有的秘书监改为中书省，设中书监与中书令。监、令更为皇帝近臣，兼有负责审理章奏、草拟诏旨、执掌机要等大权，故逐渐分割并侵夺了尚书省的职权。
面对中书省权势日盛的局面，魏晋时皇帝又采取侍中参与大政之法，以钳制中书省的职权。晋代发展到门下省侍中不仅可以对重要政令“尽规献纳”,而且可以“纠正违阙，弹劾百官，甚至可以批驳皇帝的诏令。至此，由汉代的三公制，发展为三省制，三省长官皆被称为“宰相”。可笑的是，历史经过了一个周期，又恢复到原来的方位。不过不是周而复始的平面循环，而是螺旋式的向着君本位的方向上升了一级。因为三省长官各为握有实权的宰相，比之三公制仅一人为宰相更利于皇帝实行专制。统治集团内部权力制衡关系的稳定，就意味着皇权的加强。在汉代以“君权神授”、“君为臣纲”为标志的儒家神学处于低潮的魏晋南北朝时期尚且如此，那么在儒学加强其主导地位的隋唐时代，文官结构上的君本位特征就会更加明显了。
隋代的中枢决策机构，仍为尚书、门下、内史(原中书省)三省制。其中尚书省的长官名义上为尚书令，但因尚书省在隋代地位很高，尚书令一职位高权重，为专制帝王所忌，故不轻授于人。实际上以左、右仆射分掌尚书省大权。加上内史令和门下省长官纳言，合为四人，共为宰相之职，进一步分割了相权。不仅如此，三省在权力上更是互相牵制。尚书省“事无不总”,掌行政，但无决策权；内史省“专典机密”,掌诏令，直接管理印玺，但出诏令时，需经门下省审复；门下省认为诏令不合法式者，可以驳回。总起来看，这种官制结构比魏晋南北朝时的三省制分权更甚，制衡更力，也更便于皇帝直接进行统治。
唐代宰相制与翰林学士院制的君本位
唐初宰相制度基本沿袭隋制，以中书令、门下侍中、尚书省左右仆射并为宰相，称为“四辅”。贞观时又加上了二省副长官中书侍郎、门下侍郎，以及拥有“参议朝政”、“参知机务”、“参议得失”、“参知政事”、“专典机密”等头衔的大臣，一同行使宰相权力。其后，又有所谓“同中书门下平章事”、“同中书门下三品”等名号，一再分割相权。有唐一代的宰相制度，最显著的特点是不设冠以宰相头衔或类似衔号的专职宰相，而以三省长官与地位更低的三省官员加名号入宰相列。初期还只四五人，以后竟多达十七人，而且各有本司事务，实为兼职宰相。对宰相权力如此严加防范，完全出于皇帝独掌全权的需要。从三省的分工来看也是如此，唐代确立了中书出令、门下封驳、尚书执行的三省分职，但由于权力分散，互相牵制，实际运行过程中经常发生歧异纠纷，这时皇帝就成为当然的最高裁定者。勿宁说，这种议而不决，决而不行的官僚结构体制，正是皇帝所希望的理想格局。
唐代体现君本位文官结构的还有翰林学士院的设立。本来中书省是法定的出令机关，但在“家天下”的君主专制社会里，专制皇帝宁肯垄断出令权而不能容忍由外朝官员执掌。自汉代“君为臣纲”以来，出令权总是由代表皇帝的内官掌管。一俟这些内官演化为外朝官，马上就由新的内官取而代之，三省制的形成就是这一衍化过程的反映。不过由于三省制对皇权的滥用尚有相对的制约作用，所以专制君主仍不能容忍，破坏三省制的往往就是皇帝本人，而破坏三省的切入点和要害，也就是出令权。
唐代初年，高祖、太宗常召以文学见长的儒士讨论政事，草拟诏令等。高宗、武后时这些人被称为“北门学士”,尚未有正式名号。玄宗即位后，“置丽正殿学士，名儒大臣皆在其中，后改为集贤殿，亦草书诏”(《翰林志》)。从此这些文人开始有了正式名号和机构。至开元二十六年(738),建翰林学士院，专门掌管皇帝诏命。凡任免将相，号令征伐等军国大事，均由此出令，成了皇帝的私人秘书机构。翰林学士因直接侍奉皇帝左右，参与谋划，掌管机密，故可与宰相抗衡，时称“内相”。迄至宪宗时，置学士承旨一人，为翰林学士院院长，成为名正言顺的内相了。这样，中央就有了两个出令机构，出令权一分为二，更便于皇帝操纵，个中奥妙，不言自明。
宋代中书门下政事堂与枢密院的君本位
宋代是儒家思想重新独尊的时代，特别是理学的兴盛，至南宋时成为官定的意识形态。理学家们讨论的问题，主要是论证封建伦理纲常的合理性和永恒性。理学的集大成者朱熹，不管是他的自然观还是社会观，道德论还是人性论，其最后归宿都是要证明封建社会的等级差别，尤其是对儒家三纲五常的强调更是不遗余力。他说：“君臣父子，定位不易，事之常也。君令臣行，父传子继，道之经也。”(《朱子文集》卷一四)“三纲五常，礼之大体，三代相继，皆因之而不能变。”(《论语章句》为政第二)“纲常万年，磨灭不得。”“所谓损益者，亦是要挟持三纲五常而已。……三纲五常，终变不得，君臣依旧是君臣，父子仍旧是父子。”(《朱子语类》卷二四)如此反复强调纲常的合理性与不可变易性，难怪理学虽为穷理尽性之学，却被历代最高统治者定于一尊并长盛不衰，良有以也。
从百年的藩镇割据和五代十国的大分裂的基础上统一了全国的宋王朝，政治的中心问题就是巩固统一，加强中央集权，以防割据势力东山再起。其中至为关键的当然仍是对皇权的加强，在文官制度和官制结构上也仍是以君本位为核心，以削弱相权为特征的。特别是儒家理学对此提供的理论根据，更发挥了无可替代的作用。在集权思想的指导下，宋初就对官制进行了一些重要改革。宋太祖大量增设文官机构，以设官分职的手段削弱从中央到地方各级长官的权力，将权力集中于皇帝一身，建立了以皇权为中心的庞大的文官系统。太宗对此继续强化和制度化，这是对唐末五代以来君弱臣强局面的反动。
为了集权和专制的需要，宋初一反传统的中枢三省体制，设中书门下政事堂和枢密院“对掌大政”,另设管理财政的最高机关三司，形成二府三司共治国事的结构。同时又大量增设新的机构，以分割六部二十四司的事权。宋初的同中书门下平章事名为最高行政长官，即宰相，而实际上军事权和财政权分别被枢密院与三司侵夺。不仅与汉代位极人臣、权倾天下的宰相不可同日而语，就是与唐代的宰相相比，地位也大大降低了。不仅如此，宰相又增加了副手参知政事，太宗年间更同时设置七相，相权大大削弱。与此同时，太宗还通过设置差遣院、审刑院、审官院、考课院等机构，肢解了中书门下的权力。因此，宋初一切政令的决定权归于皇帝，宰相仅在皇帝指挥下处理各种文书，经办各种具体事务而已。此后各朝虽有变动，但基本也是围绕着扩大皇权进行的。就连地方上的行政权、财政权、司法权、兵权也一律收归中央，再集中于皇帝。这是皇权再度膨胀、君本位结构再度加强的必然结果。
儒家理学鼓吹的纲常伦理和君本位思想，以及君主专制主义对官制的影响，在封建末世的明、清两代最为突出。一方面，从宣扬纲常、明确等级、主张君令臣行为主旨的理学风气进一步浓厚；另一方面，明、清两代的帝王继续秉承君权神授的儒家思想，挟天命以制臣民，仗天命以立权威。
我们看明、清两代的皇帝，明代共有十六位，除建文帝被朱棣篡位、本人夭亡，景泰帝因英宗复辟而被消除帝号，崇祯帝自缢身亡以外，其余十三位皇帝的谥号，或称开天、启天，或称继天、达天、承天等；清代共十二位皇帝，除宣统帝被迫逊位外，其余十一位皇帝的谥号，仍沿袭明代，或称应天、体天、合天，或称法天、受天、启天等等，都不离“天”字，就是说，都被标榜为奉天承运而君临天下的。从这些皇帝的谥号可以看出，明、清两代是君权神授、代天行命思想贯彻最力的时代。
明代四辅官、内阁制与君本位
在这种思想的指导下，明、清两代都对文官制度做过重要改变，使君本位的文官结构发展到极端。明朝的开国皇帝朱元璋，虽然起自民间，但他吸收了儒家的伦理纲常之道，总结了历代帝王设立丞相一职的教训，干脆废除了宰相制度，由皇帝直接管理国家政务。他宣谕天下：
“自古三公论道，六卿分职，并不曾设立丞相。自秦始置丞相，不旋踵而亡。汉、唐、宋因之，虽有贤相，然其间所用者多有小人专权乱政。今我朝罢丞相，设五府、六部、都察院、通政司、大理寺等衙门，分理天下庶务，彼此颉顽，不敢相压，事皆朝廷总之，所以稳当。以后子孙做皇帝时，并不许立丞相，臣下敢有奏请设立者，文武群臣即时劾奏，将犯人凌迟，全家处死。”(《皇明祖训·首章》)
宰相制度的废除，一劳永逸地解决了沿续千余年的皇权与相权之争，使皇权得到了空前的加强。
但是罢相之后，事情并没有了结。由于皇帝亲自过问政务，日理万机，故产生了“人主以一身统御天下，不可无辅臣”(《明太祖实录》卷一三三)的感慨。不得已挑选了一些“学问该博，德行敦厚”、“善属文，勤慎好学”、“精通经籍”的“耆儒”、“宿儒”到朝中协助皇帝做一些具体工作，这就是所谓的“四辅官”。两年后又取消，改用内阁制度。明初的内阁大学士“职卑位贱”,“帝方自操威柄，学士鲜所参决”(《明史·安然传》)。虽然后来的内阁可以代替皇帝起草批示，但最后的拍板定案仍决定于皇帝的御批。总的看来内阁是附属于皇权的，并无中枢决策权。随着皇权的日益强化，内阁反而受制于代表皇权的宦官。内阁与六部的关系，也由于六部直接对皇帝负责，而无权领导六部，皇帝成了事实上的国家行政长官。
清代南书房、军机处等与君本位
清代的内阁，名义上虽为正一品衙门，位在六部之上，但随着皇帝专制权力的日益扩大与集中，它只能是在皇帝直接控制下，办理一般性的日常公事，从来不能掌管重大的机密事务。这是因为，清王朝一直设有由皇帝直接控制的机要办事部门与内阁同时存在，不容内阁插手。如清初的议政王大臣会议，康熙时的南书房，雍正以后的军机处等。特别是光绪二十七年(1901)改题本为奏折后，内阁更变为“闲曹”。终清之世的内阁，一直是君本位的牺牲品，比明代的内阁更惨。
雍正、乾隆时期，陆续设立了会考府、稽察房、稽察钦奉上谕事件处等机构，都旨在进一步加强皇帝的集权和提高行政效率。不过，最有利于皇帝集权和提高行政效率，堪称清代行政制度上重大改革和官制上最大发展的，则是雍正八年(1730)军机处的设立。军机处最初只管军事，后来逐渐涉及政治大事，最后终于成为大政所出的宰辅之区。军机处成立后，军机大臣无日不被皇帝召见，无日不承命办事，出没于宫廷之间。皇帝所视察的地方，军机大臣也无不随从在侧。但是，就是这样一个办理一切机密大政的军机处，也不过是皇帝的私人秘书处而已，完全处于皇帝的直接掌握之下。 在权力上，军机处是执政的最高国家机关；而在形式上，却始终处于临时机构的地位，不像正式的国家机关。作为凌驾于内阁之上的“太上内阁”的军机处，只有“值房”,并无衙署。军机大臣的办公处在皇宫隆宗门外，最初仅板屋数间，后来才改为瓦房；军机章京的“值房”最初更是只有一间半，后来才有五间。军机处的人员也无定制，由皇帝选调亲信的满、汉大学士、尚书、侍郎等官充任，均为兼职。皇帝可以随时令其离开军机处，回本衙门。军机大臣既无品级，也无俸给。军机大臣之任命，完全出于皇帝本人的意愿，而没有任何制度上的规定可供遵循。军机大臣的职权范围也无定制，一切都由皇帝临时交办，军机大臣只是承旨办事而已。正如赵翼所说：“只供传述缮撰，而不能稍有赞画于其间。”(《檐曝杂记·军机处》)凡此种种，都说明军机处是皇帝集权的最好工具，是帝王专制和君本位的文官结构达于顶峰的产物。军机处在清代存在了一百八十年之久，其原因就在于此。
通过以上的简单考察，我们不难看出，在中国文官制度史上，宰相的变化是最大的，也是君本位的文官结构中最突出的一个部分。这是由君主专制制度这一根本性质所决定的，而君主专制和君本位的形成与发展，又与儒家的纲常伦理、等级名分观念密不可分。专制君主要集大权于一身，总是乞灵于儒家的这一套学说，把它作为集权统治的理论依据。由于宰相为“百官之长”,位高权重，所以君主要搞集权，又总是先拿宰相开刀，不断改变宰相的职权，直到他们有职无权，或干脆取消宰相职务。但是君主不可能事必躬亲，直接指挥政府的各个职能部门，所以又是离不开宰相的，于是只好重新设置实际上的宰相官职，这就是宰相名号屡次变易、宰相衙门数番变更的奥妙所在。
由于宰相职权的变动，所以也引起了中央各部门设置的变化与各部长官职权的变化。但无论怎样变化，以君本位为核心的文官结构却始终保持了下来。在儒家的“王臣公，公臣大夫，大夫臣士”等级观念的影响下，为适应君本位的体制，中国古代的文官结构，还形成了从中央到地方的一套完整的等级隶属结构。秦代以前，“官”定职务的大小，“爵”定等级的尊卑。秦代改为官、爵合一，建立起自公至彻侯的二十等爵位，使等级结构开始严密化、制度化。至汉代，随着文官制度的发展，又一变而为官与爵分，俸与职应。与文官的等级结构相一致的，既有万石之官，亦有斗食小吏。魏晋南北朝时，以九品定官阶，品第遂成为官职高下尊卑的主要标志。唐代以后九品之中又有“正”“从”之分，共十八级，一直到封建末世，基本如此。在以等级结构为基础的文官系统中，上与下各自统属，内与外互相节制，名分与职责严明，权力与义务相称，既不能逾越，更不得专擅。这样，专制主义的政治制度，既决定了金字塔式的等级权力结构，也形成了君本位制度下的相互制衡关系。等级权力结构也好，相互制衡关系也好，在封建社会中都是为维护皇帝的最高地位，为保证皇帝对国家的治理服务的。
中国根深蒂固的宗法等级观念，以纲常伦理为核心的儒家政治学说，造成了特殊的君臣关系。君主既是官僚集团的最高主宰者，庇护者，又是抑制、调整官僚结构的强大力量。君主为了保持专制的绝对权威，有意识地利用儒家的纲常伦理学说，大搞家天下的统治，借助父权强化君权，借助神权提高君权，以至君父并提、天皇并称，家国一体。在官僚队伍中，位极人臣的百官之长宰相，不过是从国君的家臣发展起来的。“宰”本是国君的总管家的称呼，“相”是辅助之意，用家臣的头目帮助国君治理国家，这就是宰相的实质，因此宰相一职说穿了不过是国君的头号奴仆而已。至于其余百官，也像宰相一样对国君称臣，臣就是奴仆。臣在国君面前，犹奴仆之事主人，只有惟命是听，任其摆布的份。而皇帝却可以对百官擅作威福，任意制裁。愈是专制集权达于顶峰的封建末世，文官的地位愈是低下。明代规定百官向皇帝奏事必须下跪，皇帝可以廷杖朝内大臣，甚至皇帝的内侍宦官也可以公然凌辱文官的人格。到了清朝，皇帝与臣下更变成了公开的主奴关系，大臣向皇帝奏事，言必自称“奴才”。发展到这一步，恐怕连主张“臣事君以忠”的孔夫子和鼓吹“君为臣纲”最力的董仲舒和朱熹，也是始料不及的吧！