中央税制的整顿和改革

宋子文出任财长后，首先划分了中央和地方财政收支系统，确立了南京政府的财政体制。为了防止中央与地方发生冲突，财政部根据国民党二届五中全会通过的决议，于1928年11月间正式公布了划分国、地收支标准案，同时又对国地收入权限作如下规定：(1)地方性质的收入与国家收入重复时，财政部得禁止地方征收，优先保证国税收入；(2)国家与地方两税划分后，各自自行整顿，不得添设附加税；惟所得税得征收附加税，但不能超过正税的20%;(3)新税收实行时，凡旧税收入与之相抵触的部分，应即废止；性质相同的捐税，应即归并；(4)厘金及一切国内通行税，定期裁撤，时限为六个月，由中央负责实行；在未裁撤以前，暂由中央接管；(5)田赋收入虽归地方；但关于土地税法的大纲，仍由中央制定并颁行，等等^[1]。
南京政府成立之初，税收制度特别混乱，直接影响财政收支平衡。宋子文极力主张按照划分国地收支标准和权限的规定，加紧对中央税和地方税各自进行整顿和改革。首先抓紧对中央税收制度的整顿和改革。
(一)废除盐税附加，实行新盐税法
盐为人民生活的必需品，课税本不可过重，以影响平民生计。但自1913年盐税成为善后大借款的担保后，“由外国债权人设立稽核机关”,于是盐务稽核所根据善后大借款合同于1913年成立，总所在北京，由中国总办、洋会办各一人主管收税业务。而后盐税收入大增，如1914年，盐税收入就达6800多万元。北京政府除了还债以外还有剩余，即“盐余”,仍是一个重要财源。正因为这样，不仅外国人重视盐税收入，中国政府和地方军阀更把盐税收入视为肥肉。所以盐税附加越增越多，一般称为“盐斤加价”,如1924年仅四川一省的盐税附加税就多达二十六种之多，全国盐的正、附税，1926年比1913年增加了四倍。且盐税税率极不统一。这种繁杂不一的税率和花样翻新的附加，加重了人民的负担。虽然盐税收入有所增加，“但盐税事务费支出亦巨，且有主权旁落之讯”^[2]。
南京政府成立后，因关税自主实现，关税收入增加，便将善后大借款本息改由关税担保，不再用盐税偿付，“于是盐税行政权完全收回”^[3]。当第二个国定关税税则实施以后，对盐税的整理与改革便开始了。于1931年3月，首次宣布对盐税制度进行改革，规定将各省盐税附加一律划归财政部统一核收整理，同时公布了《盐法》。《盐法》共7章三十九条，主要规定是(一)对盐采取人民自由买卖制。盐由私人制造，制盐人须经政府许可；所制之盐存放在政府指定之仓坨，由政府管理，以防私运；(二)废除盐商专卖之“引岸制”,实行就场征税；(三)盐的场价由制盐人代表按照盐的等级及供求状况议定公告。购盐者先纳税、后购盐；(四)盐分为食盐、渔盐和工业农业用盐三类。工业用盐以规定的十三项工业生产为限；农业用盐限于饲畜、选种和肥料用盐；(五)盐税税额：食盐每100公斤征税5元，不得重征或另行附加；渔盐每100公斤征税三角；工业用盐及农业用盐一律免征盐税；(六)盐务机关由中央设盐政署和稽核总所，直属财政部；各产盐场区设盐场公署及稽核分所，直属盐政署和稽核总所领导。盐政署及其所属盐场公署主管盐的生产、放销和仓坨管理；稽核总所及其所属分所主管盐税征收和查缉私盐(查缉私盐一向是武装缉私，设有专职机构和武装，公布有《缉私条例》)^[4]。《盐法》公布后，南京政府于同年7月制定出分期改革方案。为贯彻第一步整改计划，由财政部于1932年6月专门召开盐税整理会议。针对各区盐税税率原定等差所存在的“轻重悬殊”、“既失公平合理，又易启侵销之弊”的状况，整理会议决定：将原来靠近盐场的轻税地区，如长芦、山东、两淮、松江、两浙、河东等区之盐税，一律酌予提高；对于靠近和远离盐场之间的中间邻接地区，根据其税率轻重不一的悬殊情形，实行重减轻增，保持税率的大致均衡。在全国划一税率的基础上，财政部又将名目繁多的盐税项目，按其性质归类合并为三种，即：凡在盐场场区缴纳的盐税及中央附税，统名为“正税”;凡在销岸(或称引岸)缴纳的岸税及中央税，统名为“销税”;凡以地方加征的附税，统名之为“附税”^[5]。划一税率与合并税项的目的，旨在加强征管工作与增加税收。1933年10月，政府实行第二步整理计划，再度划一税率，使全国各税区(不论离盐区远近)的税率基本均衡。1934年1月，财政部开始实行新衡制。废除旧秤(司马秤),改用新秤(约比司马秤小二成左右)。在税率不变的情况下，新衡制在事实上等于把税率又提高了20%。此后，财政部于1935年对四川盐税进行整理，于1936年对甘、宁、青、蒙盐税税率进行核定，到抗日战争爆发前夕，全国盐税的整理与改革工作已基本完成。
通过这次整理和改革，盐税收入大为增加，到1934年盐税收入已达20670万元，占税收总额的49.5%。以1936年的盐税收入同1927年相比，增加了十二倍多。十年间盐税收入平均占税收总额的29%^[6],成为政府第二大财源。
(二)废除厘金和类似厘金等苛杂，创办统税
所谓厘金，是地方政府在主要水陆交通要道设立的关、卡，向过往客商征收的货物通过税，是地方政府的重要财源，始于清末镇压太平天国起义时期，开始征收过境税，后来扩大到连“尺布只鸡”也要征收过境税。税率由值百抽一增到值百抽五，各地不一。关卡林立，到民国元年仅厘金局新增为735处之多。北洋军阀割据和混战时期，更是有增无减。中国民族工业生产的产品本来成本就高，而到了流通领域，又要受到关税厘金的勒索，如从上海到重庆，值百元的中国货，最少要经过五六道关卡，单缴厘金税就达18%—30%,而外国货，从上海到重庆，值百元货物只缴5%的进口正税和2.5%的子口正税，就可畅行无阻，前者比后者高15%—20%。这就严重破坏了民族市场，摧残民族工商业的发展，所以废除厘金和类似厘金的苛杂，不仅是列强的要求，更是中国民族资产阶级的渴望。国民政府成立以后，在宣布实行“关税自主”的同时就决定裁厘金。1931年1月1日，财政部明令废止厘金及子口税，并从即日实施。厘金明令废除后，各省财政收入减少了，它们又增征各种类似厘金的苛捐杂税，勒索民财，阻碍经济发展。1934年5月21日国民政府在南京召开第二次财政会议，通过了财政部提议办理的《整理地方财政案》、《整理田赋减轻附加废除苛捐杂税计划案》。而后，将类似厘金等苛捐杂税比较彻底地废除了。
政府在废除厘金和类似厘金等苛杂的同时，创办统税。所谓“统税”,是政府为增加财源而新开办的一种以“一物一税”为原则的新税。这种新税制所征税的商品与货物，“系选择工厂制造或巨量农产品，为人民消费较大，且与社会经济无妨者”^[7]。国内产品的统税征收，一般在其生产厂家或出产地进行；进口商品，则由入口处海关或入口第一道统税征收机关稽征；出口商品，或征或免，或征收二分之一，视货物性质而定。根据一物一税的原则，凡已缴纳统税的货物，如遇有重征时，可准许商人申请退税。
统税实际上是一种产品出厂(或出产)税。最早实行这项新税制的是卷烟行业。早在南京政府成立之前的1926年底，湘、鄂、赣三省即开始推行卷烟统税，1928年1月正式公布条例实施。同年6月创办了麦粉特税，1931年改归统税系统。1931年1月，棉纱、火柴、水泥三项同时开征统税，1932年7月，熏烟与啤酒两税亦改为统税，1935年1月，火酒税亦纳入统税范围，由统税机关统一办理。这样，抗战前实行统税的产品计有卷烟、麦粉、棉纱、火柴、水泥、熏烟、啤酒、火酒共八类。统税开办的地区，先从湘鄂赣三省开始，至1936年时扩大到全国，除云南、青海、新疆、西康、蒙古、西藏等地外，无一例外地都实行了统税。随着地区扩大，统税税率也有提高。如水泥统税，1931年刚实行时每桶(375磅)统税只征0.6元，1933年12月改为每桶(175公斤)征税1.2元，税率增加了一倍。卷烟、火柴、绵纱等也有类似增加，只不过是程度略有差别而已^[8]。
财政部为了严格管理统税的课征工作，还确定以下几项原则：一、统税是国家税，地方不得重征和截税；二、征收统税的货物，应该以便于课征的大宗消费品为限，并须用法令明确规定；三、已征统税的货物，若遇有重征，应予以退税，确保一物征一税制度的建立；四、对货物征收统税全国采用统一税率；五、中外商人待遇一律相同。自此，中国具有资本主义形式的统税体系始告完成。统税因制度比较健全，又避免了厘金的诸多弊端，应当说是进步合理的。随着中国资本主义经济的发展和对外贸易的扩大，统税收入越来越增加，成了政府第三大税源。统税的不断增加，也反映了中国资本主义经济的不断发展。
(三)整理其他税制与举办所得税
国民政府在整顿改革关、盐、统三大税收的同时，对印花税和烟酒税也进行了整理。1934年12月制定并颁布了《印花税法》,从1935年9月1日起开始实施。同时，财政部规定从1934年起，对印花税实行提成，提成部分拨给各省市作为地方收入，以抵补减轻田赋附加和废除苛杂的少收部分。关于烟酒税，先是于1933年7月对苏、浙、皖、赣、闽、豫等七省土烟叶改办特烟，采取单一税制，并规定与薰烟叶统税实行同一税率，在出产地实行一次性征收(一次课税后即可通行七省)。对土酒则改办土酒定额税，并归类征收。征收办法系以省为单位。在此七省内，除烟酒仍征营业牌照税外，对以前一直征收的公卖费、烟酒捐等一律取消。此项制度，“税目单纯”,税率固定，“征收便利”。正准备推行到其他省份，因抗战爆发而作罢。
国民政府除改革间接税制外，还举办了所得税。当时世界各国的税制都有由间接税向直接税发展的趋势，而在直接税中，又以所得税最为重要。所得税的特点不仅是负担较为公平，纳税较为普及，收入较为确实，而且富有伸缩性，“能应国家缓急之需，更可随社会经济之发展，使国家税收有自然之增加，而人民不感其苦”^[9]。1934年5月，南京政府召开第二次全国财政会议后，财政部决定举办所得税。1936年7月《所得税暂行条例》完成立法程序并明令公布。条例将所得税征收范围分为三类：一为营利事业之所得税；二为薪给报酬之所得税；三为证券存款利息之所得税。其征收标准，除第三类外，均采用累进制；其纳税程序，则是课征法与陈报法二者并用。同年8月，南京政府公布所得税实施细则，从1936年10月起，对第二类公务人员薪给报酬和第三类公债利息开始征收所得税。从1937年1月起，对第一类营利事业之所得、第二类自由职业者与从事其他各行业者的薪给报酬之所得，第三类公司债、股票与存款利息之所得，全部课征所得税^[10]。所得税的举办，是国民政府税收制度的又一重大改革，而且改革后的税收入越来越增加。这说明中国税收制度已开始进入世界先进国家的行列。