立宪派对官制改革的不满和批评

清廷于发布预备立宪诏书的第二天，就下令进行官制改革。表面看来，似乎对改革的态度相当积极。实际上，它是基于加强集权的考虑，才这样做的。
义和团运动和八国联军的侵略给予清朝的统治机器以很大的打击，中央政府的权力被削弱了；相对地，各省督抚的权力却有所增长。当西太后与光绪帝西逃的时候，东南两个最重要的督臣刘坤一与张之洞，还有山东巡抚袁世凯，与帝国主义列强达成所谓“东南互保”,俨然以独立的政治实体与外国人打交道。此后，他们又以源源不绝的供应，维持西安小朝廷的一切费用，这样他们便取得了对内政外交的极大的发言权。“辛丑条约”订立后，巨额赔款全靠各省分担，从而造成了没有各省督抚的支持，朝廷就无所作为的局面。清朝统治者深深感到了这种对它不利的处境，想利用预备立宪的机会，收回它失去的权力，加强中央专制的力量。与此相关的，还有另一个问题，也是清朝统治者焦思苦虑的，即庚子之后，某些汉族官吏的实力增长了。比如袁世凯，他手握兵柄，控制京畿，威慑数省，很遭满人的疑忌。清朝统治者希望借预备立宪之机，削弱汉官权力，加强满人的优势。除此之外，为了保证预备立宪按照“纳民于轨”的路线进行，朝廷需要有自己信得过的得心应手的一套行政机构。在建立这样一套行政机构时，还可以添几个新名目，借以欺饰中外耳目，这是一举数得的事。
本来，官制改革并不能给立宪派带来直接的好处。但因清末吏治实在太腐败了，他们希望通过官制改革，能在一定程度上澄清吏治，以便促进宪政的实行。但这已与清廷改革官制的动机大相径庭了。
1906年9月2日，清廷下诏委派载泽、世续、那桐、铁良等八名满族大臣，及张百熙、袁世凯、徐世昌等六名汉族大臣会同编纂新官制。同时另委奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨三个军机大臣担任总司核定之责。又命张之洞、岑春煊等总督，派员来京协助。
9月6日，在朗润园设立新官制编制馆，以杨士琦、孙宝琦为提调，下设起草、评议、考定、审定四课。课员有金邦平、张一麐、曹汝霖、汪荣宝、陆宗舆、钱能训等共十三人，其中大部分是学习法政的留学生。而杨士琦、金邦平、张一麐等都曾是袁世凯的幕僚，所以，在这次官制改革中，袁世凯占据了十分有利的地位。在最初几次编纂大臣会议上，袁世凯是发言最多、提议最多的一个。他主张取消军机处，设立内阁，目的是扩张北洋集团一派的势力，因而引起满族亲贵的极大不满。以排汉著名的铁良^[1],忍不住当面与袁争执起来。载泽为此上折奏劾铁良有意阻挠。碍于舆论，铁良表面上不得不有所收敛。
但矛盾并没有解决。满族亲贵要夺汉官的权力，汉官不能不有所抵制；赞助立宪的人主张大力裁汰重叠机构和冗员，以省靡费，抵制立宪的人则不愿多所更张。这种斗争不但在参加编纂新官制的大臣中间进行着，而且在从中央到地方的大多数官员中间同样展开着。在公布新官制案之前，一直有人为此上书，其中赞助立宪的，提出自己的改革建议；抵制立宪的，则极力维护旧制，劝诫朝廷不要轻易改变。在内外议论纷纭的情况下，编纂大臣们决定，凡直接涉及皇室利害的问题，均置而不议。
11月6日，公布了西太后最后裁定的新官制案。其内容主要是：
内阁军机处一切规则照旧。令各部尚书均充参予政务大臣，轮班值日，听候召对。
外务部、吏部、学部照旧。
将巡警部改为民政部。
将户部改为度支部，以财政处并入。
将兵部改为陆军部，以练兵处、太仆寺并入；预定设立海军部与军咨府，未设以前均归陆军部办理。
礼部以太常寺、光禄寺、鸿胪寺并入。
将刑部改为法部，掌管司法。
将大理寺改为大理院，专掌审判。
将工部并入商部，改为农工商部。
设邮传部，掌管轮船、铁路、电线、邮政。
将理藩院改为理藩部。
都察院改设都御史一员、副都御史一员，六科给事中改为给事中，御史各员缺均照旧。
旧有的宗人府、内阁、翰林院、钦天监、銮仪卫、内务府、太医院、各旗营侍卫处、步军统领衙门、顺天府、仓场衙门等均照旧。
预定要设立的资政院、审计院等只是准备“依次成立”。
从上述内容可以看出，这次官制改革，除了更换几个名目，合并几个次要的衙门，新增一个邮传部以外，整个腐败的统治机器没有任何实质的改革。立宪派所期望的责任内阁，连提都不曾提到。而预定设立的资政院则不知究竟何时才能实现。对于涉及皇室大权及满族亲贵利害的各衙门，则明确声明不予更动。
最值得注意的是，公布新官制案的第二天，重新任命的各部院大臣的名单：
外务部尚书瞿鸿禨(原任)
吏部尚书鹿传霖(原任)
民政部尚书徐世昌(原任巡警部尚书)
度支部尚书溥颋(宗室)
礼部尚书溥良(宗室)
学部尚书荣庆(蒙族)
陆军部尚书铁良(满族)
法部尚书戴鸿慈
农工商部尚书载振(皇族)
邮传部尚书张百熙
理藩部尚书寿耆(宗室)
按清朝旧制，各部均设满汉尚书各一员。现在号称满汉不分，结果在十一个部之中，汉官只有五人，满蒙贵族则有六人。而且其中外务部尚书虽是汉人，但上有管部大臣奕劻和会办大臣那桐，实际上瞿鸿禨不能算该部的主管官员。这样一来十一部之中便是汉四、满六、蒙一，满汉比例是六比四。特别重要的几个部如度支部、陆军部都是掌握在满人手里。铁良担任陆军部尚书，并从袁世凯手里收回了北洋陆军一、三、五、六等四镇的指挥权，同时宣布各省新军统归陆军部管辖。这一切，明显地反映出满人集权的趋向。
不消说，官制改革的结果使立宪派大为失望。还在官制案公布之前，有些立宪派已得知改革的某些内幕情况。如张謇在是年10月23日(旧历九月六日)日记中写道：“瑞观察来谈时事，义愤见于词色。都中方扰扰也。”瑞观察即是瑞澂，他是同情立宪的，后来加入预备立宪公会。所谓“都中方扰扰”即指在改革官制过程中，统治集团内部的勾心斗角。这段日记明显地反映了张謇的不满情绪。
新官制案和新任各部尚书、侍郎发布后，所有的立宪派都表示极大的不满。上谕发布的第三天，11月8日，《时报》即著文抨击说：“此次之改制，止系添出几个新名目，汰去几个无权力之大员，绝无他影响也。”以后该报又发表社论，更进一步指出，所谓中央官制的改革，“唯汲汲以中央集权为秘计，且各部集权皆可从缓，独兵政与财政两部一若惟恐稍纵即逝者”^[2]。
当时在海外活动的立宪派也纷纷批评这次官制改革的虚伪。徐佛苏在日本的报纸上见到消息后即写信给梁启超说：“政界反动复反动。竭数月之改革，迄今仍是本来面目。……政界之难望，今可决断。公一腔热血空洒云天，诚伤心事也。”^[3]信中还说到他所熟识的革命派领袖黄兴乘机劝导他重新回到革命道路上来，他感到很大的精神压力。徐氏的态度反映出立宪派中一部分有心救国的青年对清政府不满而彷徨苦闷的情绪。梁启超对这次改革自然也不满，但他劝其同党不要因此过于失望。
在杨度等人办的《中国新报》上，对官制改革进行了相当激烈的批评。熊范舆指出，官制改革暴露了清政府想“借此愈使专制运用之灵活”。他并且指出，“编制委员中意见冲突，互相反对者，不过各欲借此为政界角逐竞争之具，因以增殖自己之势力而已”^[4]。熊范舆的剖析是正确的。在朝廷大员中，虽有人赞助立宪，但多半是利用名义提高自己的声望，扩充自己的势力。所以他们之间的矛盾斗争实质是争权夺利。
中央官制的改革已使立宪派大不满意，而外官制的改革则更是虎头蛇尾。在公布中央官制案的同时，朝廷曾指示编纂官制大臣继续拟订各直省官制。直省官制直接涉及督抚权力问题，没有他们的赞助是不行的。编制馆曾拟定两种方案征求各督抚意见。第一种方案主要是建立以督抚为首长的行省衙门，合布政使、按察使两使署于同一衙门内，由督抚直接部划，实行同署办公，而另外设立高等审判厅，专司审理案件。这比较接近立宪国地方官制。第二种方案基本沿袭现制，只是强调分工，以明责任。结果各督抚复电，明确赞同第一种方案的只有岑春煊、赵尔巽两人，其余有六个督抚表示有条件的赞成；而明确反对第一种方案的则有八人，另有四人意见折衷。鄂督张之洞、甘督升允则对两个方案都不以为然，实际是反对改革。张之洞曾两次复电编制馆。其第一电主要强调民情浮嚣，物力匮乏，官制“不宜多有纷更”,只可“就现有各衙门认真考核，从容整理，旧制暂勿多改”^[5]。其第二电专驳司法独立。他说，如果司法独立，督抚不能过问案情，就会有人强行西法，对革命党“曲贷故纵”,结果“不过数年，乱党布满天下，羽翼已成，大局倾危，无从补救”^[6]。这显然是吓唬朝廷，意在维护督抚权力。
由于多数督抚反对和抵制，外官制改革迟迟不能进行。直到1907年7月，才发下一道上谕，规定：改各省按察使为提法使，增设巡警、劝业两道，裁撤分守分巡各道，酌留兵备道，分设审判厅，增易佐治员。如此而已。完全放弃了原拟方案，仅改添几个新名目以为敷衍。但即使这样一个极不足道的改革，还要东三省“先行开办”,直隶、江苏“择地试办”。
官制改革是清政府标榜预备立宪的第一个实际行动，结果弄得内部矛盾加剧，又引起立宪派强烈不满。本来对宣布预备立宪一举，立宪派曾报以热烈欢呼，至官制改革一场闹剧过后，他们开始不信任清政府了。杨度说：“政府宁肯与人民以一尺之空文，不肯与人民一寸之实事；人民与之争者，宜与争实事，而不与争空文。”^[7]对立宪派来说，最重要的利益是参与政权。所谓“争实事”主要就是争参政权。于是，从1907年秋天起，立宪派便开始发动国会请愿运动。