| 诗文 | 国民政府经济政策的调整 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| 释义 | 国民政府经济政策的调整太平洋战争爆发后，日军相继攻占香港、菲律宾、新加坡、马来亚，又在泰国、缅甸得势，完成了对中国外部的军事大包围，从而切断了偏居西南重庆的国民政府与国际社会联系的主要渠道，致使国民政府生存的外部环境进一步恶化。这一局面带来的影响是显而易见的，一是严重影响了国统区工业恢复和重建的工作。由于国门被封闭，一些主要依靠西方国家的技术和设备才能运转的工矿企业，处于停产和半停产的状态，而一些新建企业则不得不停止建设，削弱了中国抗击日本侵略的经济基础。关于工业生产受到影响的情况，通过下表统计数字，我们便可得到一个较清晰的认识。 国统区战时工业历年厂数及资本的统计
资料来源：参见陈真等编：《中国近代工业史资料》第一辑，三联书店1957年版，第98—99页。 从上表所列情况来看，太平洋战争爆发后的1942年，工厂数虽然达到历史最高水平，但其实缴资本额、各厂平均资本则是历史最低水平，由此不难想见战局演变给中国战时工业的恢复和发展带来了莫大的影响。二是造成中国进出口贸易严重萎缩。1942年，重庆海关洋货进口总值为16亿国币元，跌至战时最低点；这年上半年，国民政府的进口物资减少了50%以上，物价上涨了73%[1]。国民政府掌握的战略物资诸如茶叶、桐油、猪鬃、生丝、羊毛等农副产品和钨、锑、锡、汞等重要矿产品，除猪鬃因可以空运而未受明显影响外，其余出口量均显著地减少了[2]。 工业生产能力严重不足，进口物资又显著减少，致使工业品消费市场严重短缺，随之，物价腾涨，哄抬物价、囤积居奇现象十分严重，与此相伴的便是社会上大量游资甚至相当部分的工业资本也纷纷转化为商业投机资本。据有人估计，1940年大后方社会游资就已达50亿元之巨[3]。上述事实表明，太平洋战争爆发后，虽然中国的战略环境有所改变，但整个国民经济却面临着严重的困境和挑战。 困境之二，国民政府的财政税收锐减，支出猛增，财政赤字逐年加大，通货膨胀居高不下。国民政府财政收入主要以关税、盐税及统税为大宗，占整个财政收入的90%以上。但抗战爆发后，三大税收均受战争影响，征收日蹙，政府财政收入锐减。1941年税款收入在国库总收入中仅占6.2%[4],下降幅度十分惊人。在国民政府财政收入锐减的同时，财政支出却在逐年猛增。1942年政府财政支出245.11亿元，较之战争初期(1936—1937)的18.94亿元[5],已增加了近13倍。支出无限扩张，收入不断锐减，财政赤字便连年攀升。1941年政府财政实支亏短数占实支总额的88.2%,已达到86.93亿元[6],为战时历年最高点。为弥补财政赤字，国民政府不得不大量发行法币，结果导致法币的持续贬值，通货膨胀日益严重，呈螺旋式上升的趋势。如以重庆地方的商品指数为例，1939年1月为100的话，则当地商品在1941年12月其指数已上升至1303[7]。1942年以后，上涨幅度更大。 总之，太平洋战争爆发后，国民政府的财政状况已十分窘迫，极不利于抗战局面的维持和国统区社会的稳定，对国民党的统治也构成了相当的威胁。 在严峻的经济形势面前，为摆脱财政窘迫，支撑抗战局面，消除通货膨胀的巨大压力，稳定民心，国民政府在太平洋战争爆发后，采取了一系列具体的措施，试图摆脱经济上的困难。早在1941年4月国民党五届八中全会就经济问题作了如下的十一项经济议决案： (1)改进财政系统，制定国家与自治两大财政系统； (2)田赋直接归中央，施行田赋征实，以解决民需、军用粮食问题； (3)实施统制经济，务使全国人力、物力集中于战争用途； (4)在行政院下设立贸易部(其后改在财政部下设置贸易委员会)以统制战时贸易； (5)确立战时经济体系； (6)举办盐、糖、烟、酒等消费品专卖，以求物价稳定和财源增加； (7)实行土地政策，举办地价申报； (8)改进桐油统制，以求外汇增加； (9)发展边区交通文化经济，以求长期抗战之维持； (10)扩大水利，以求农产之增加； (11)战时计划经济之确立[8]。 强调“必使全国人民之一切经济活动完全受国家法令之保障与支配”。太平洋战争爆发后，为应对战局演变带来的影响，国民党又立即于1941年12月召开了五届九中全会，在具体的经济政策上沿袭了五届八中全会的精神，强化了贯彻的意图和方向。以五届八中、九中全会为契机，国民党政府全面进行了经济政策的调整，也就是说，国民政府在抗战时实行的“统制经济”政策，进入了全面实施和拓展的时期。 1.增开新税 一般说来，当一个政府面临严重的财政危机时，通过增开税种、加重税负来缓解危机，便是一种必然的手段和选择。国民政府在抗战的特殊时期，曾开征了大量新税，特别是太平洋战争爆发后，试图通过扩大税种，提高税率，以增加税收、缓解财政危机的意图更加明显。 抗战爆发不久，为了使得战时财政正常运行，筹集日益庞大的战争经费，稳固自己的统治，国民政府便打出了“全面抗战，合理负担”的旗号，在税制方面作了调整。具体措施如下： 一是调整扩充间接税：调整货物转口税，扩大其征收范围，提高印花税税率，将统税和烟酒税合并为货物税，扩展征收地区，将云南、新疆、西康、青海等省也纳入统税区。同时，将果子露汁、蒸馏水、半机制麦粉、手工卷烟、食糖、水泥、茶叶、竹木、皮毛、陶瓷、纸箱等为数众多的项目，逐步纳入课税范围。 二是建立直接税体系：颁布《非常时期过分利得税条例》、《遗产税条例》,并开征过分利得税、遗产税。不过，总体上来说在税制改革、新税开征方面迈的步子还不大。 但随着战事的延长，国民政府的财政危机越来越严重，已到了崩溃的边缘。于是，在太平洋战争爆发前后，国民政府便开始采取更为果断的措施，试图通过增加税收的方式缓解日益严重的财政危机。 1941年7月，国民政府改变征税标准，将以往的从量征收的方式改为从价征收。同年11月公布《修订财政收支系统实施纲要》,将全国财政分为国家财政与自治财政两大系统。中央与省级财政并为国家财政系统；自治财政系统以县、市为单位，包括县以下各级地方自治组织。并通令各省于1942年1月1日起一律实行。增收政策和财政系统的改订，直接为国民政府开征新税，扩大税种创造了条件。 1941年12月，国民党五届九中全会后，国民政府有关部门便根据五届九中全会精神，加快了一系列新税制定和颁行的力度。到1943年4月，先后公布施行的税则计有： 1942年2月14日，使用牌照税征收通则。同年9月9日予以修正； 1942年4月2日，战时消费税暂行条例； 1942年4月12日，筵席及娱乐税法； 1942年4月，茶类统税征收暂行章程； 1942年5月13日，战时粮糖专卖条例；战时烟类专卖条例；战时火柴专卖条例。同年5月1日实行； 1942年5月26日，盐专卖暂行条例。同年实施； 1942年5月，修正契税条例； 1942年7月1日，棉纱麦粉统税改征实物办法； 1942年7月2日，营业税法。同年实施； 1943年1月28日，财产租赁出卖所得税法； 1943年2月17日，所得税法；非常时期过分利得税法； 1943年3月26日，竹、木、皮、毛、瓷、陶、纸、箔营业所得税条例； 1943年4月，食盐附加税条例[9]。 上述开征的三十种税收(因系调整，与旧税略有重叠),占战时国地税系统种类的60%以上。同时，国民政府还逐次提高了原有部分税率。如契税，1940年暂行条例规定买卖契税为其契价的5%,1942年修正为10%,1943年5月重新公布的契税又提高至15%[10]。而且货物税改为从价计征后，税率也大幅提高，例如棉纱就增长了四倍多。1944年7月，对糖类实行征实后，税率也由15%提高至30%。由此可见，国民政府为应付财政危机的局面，在税收方面采取的措施是相当有力度的。 国民政府上述增税方面措施的实施，取得的效果也还是相当明显的。一是增收效果明显，财政收入有了较大改观。如1943年4月开征食盐附加税后，当年收入12亿元，1944年收入增至145亿元，1945年更进一步增至535亿元[11]。1943年以后，原来一直下滑的年度税收占实际收入比例的状况开始改观，分别为73.7%(1943年)、85.2%(1944年)、66.6%(1945年),已超过或接近69.7%这一战时税收占实际收入的平均值[12]。二是国民政府通过税收杠杆，在一定程度上抑制了发国难财者的投机资本的过分膨胀，使大后方如陪都重庆歌场舞榭、车马盈门的虚假繁荣和奢侈浪费均有所节制[13]。但是，这一系列税收政策的实施，带来的负面影响和作用也非常突出。一方面，它给本来就贫困不堪的广大中下层民众的生活造成了严重的影响，使之日常生计更为困苦艰难；另一方面，由于征税面广、种类多、幅度大，在物价上涨物资紧缺的情况下，推行严厉的税收政策，必然要损害许多中小工商业者的利益，使之不堪重负，难以为继。以重庆地区的情况为例，据统计，重庆区金属品冶制业同业公会所属18家炼铁厂，1943年已有14家停业，其余仅勉强维持生产。重庆的印刷厂，1943年底到1944年初的3个月内，有70家停业[14]。造成这种情况的发生，国民政府的税收政策是一个重要的因素。尽管国民政府增税的政策加重了民众的困苦、百业凋敝的状况，但我们也应该看到，它的确对充裕政府财政，缓解政府财政危机具有重要意义，在经济上对支撑国民政府进行长期抗战起了积极作用。 2.田赋征实 田赋改征实物，最初是从山西省开始实行的。抗战爆发后，由于政府财政极端困难，而粮价又大幅度上涨，使军粮筹集十分困难。于是，山西省决定于1940年起，实行田赋改征粮食。这样，一方面可解决军队吃饭的困难；另一方面也可适当减轻军队驻地农民的负担。既然粮产欠丰的战区省份山西通过征实能缓和军粮供给矛盾，此法当然可资其他省份仿效。随后，福建、浙江、陕西、甘肃等省也相继开始征实。在此种情况下，国民政府开始积极酝酿和推动田赋改制。 1941年4月2日，国民党五届八中全会通过了《各省田赋暂归中央接管以便统筹而资整理案》,提出“为调整国地收支并平衡土地担负起见，亟应仍将各省田赋收归中央整顿征收”,“中央为适应战时需要，得依据各地生产交通状况，将田赋之一部或全部征收实物”[15]。根据八中全会精神，国民政府于同年6月在重庆召开第三次全国财政会议，就田赋问题作出了如下决议：“(1)自民国卅年(1941)下半年起，各省田赋战时一律征收实物；(2)田赋征收实物以卅年度田赋正附税总额每元折征稻谷二市斗为标准；(3)各省征收实物，采取经征经收划分制度，凡经征事项，由经征机关负责，经收事项，由粮食机关办理”[16]。紧接着在7月1日，国民政府成立粮食部，将各地方粮政机关和储运、粮供等部门归口统管。财政部则拟订了包罗前述各项原则的《战时各省田赋征收实物暂行通则》十六条，提交行政院第五百二十五次会议通过后，于7月23日正式颁行。 国民政府的上述举措，一是把1928年第一次全国财政会议划充地方税收的田赋重新收归中央；二是变更了自明、清以来我国田赋以缴纳银钱为主的惯例，正如有学者所指出的：“田赋从货币税形式倒退到实物税形式。也就是说，国民政府在征收田赋这一具体行动中，拒绝收受它自己所发行的、正在日益膨胀和贬值的法币。”[17]不过，需要说明的是，在战时环境下，这种倒退在形式上是落后的，但实质上是进步的。促使国民政府对赋税制度采取如此重大变更的原因，一是如前所述因税源枯竭、收入锐减而发生的入不敷出的财政危机；二是由农业歉收、通货膨胀和囤积居奇等因素所造成的粮食恐慌。而且，后者对国民政府对田赋改征实物起了关键影响[18]。 《暂行通则》颁行以后，田赋征实便由酝酿阶段转入由国民政府组织实施阶段。1942年7月行政院会议在总结前期田赋征实工作经验基础上，又制定并通过了《战时田赋征实通则》二十五条，对1941年的《暂行通则》略有增减，以此作为全国各省县推行田赋征实的基本规定。综合两通则规定，重要内容如下： (1)征实目的：调剂战时军粮民食及平均人民负担。 (2)征实标准：各省田赋征收实物依卅年省县正附税总额。1941年“暂行通则”规定每元折征稻谷2市斗(产麦区得征等价小麦，产杂粮区得征等价杂粮)为标准。1942年“通则”规定每元折征稻谷4市斗，或小麦2市斗。其赋额较轻或较重之区域，由中央酌予增减。即各省土地，如已依法办完测量登记开办地价税者，亦应依其税额，按上项标准改征实物。 (3)征收种类：征收之实物以稻谷为主，其不产稻谷之地方，以其收获之小麦杂粮等缴纳之。其缴纳小麦杂粮之比例，另定之。 (4)征收单位：征收实物之单位，概以市石为单位，其尾数至合以上，以下四舍五入。 (5)征收制度：各省征收实物采用经征经收划分制度。凡经征事宜，由经征机关负责；凡经收事宜，由粮食机关负责。1942年“通则”又对征收国币和兼征国币的事项作了补充。 此外，“通则”对于滞纳与匿粮处分、追交旧欠办法、积谷与摊派以及设库收储等均有规定[19]。 依据国民党中央政府的规定，各省县遂将田赋改征实物视为中心工作，并相继成立了田赋征实的相关机构。这样，从中央到地方的经征经收机构便确立起来，其组织系统如下图： 上述组织机构的运作，一直到1945年抗战胜利才告结束。 田赋征实政策的实施，按当时的标准，每年征实所得约为2300余万市石左右，但这并不能保障当时军公粮的需用。据《解放日报》估计，当时“全国军警公务员为1500万人，共需粮谷7500万市石”[20]。为弥补缺口，在全国田赋征实的同时，国民政府便又规定：“于征收之外，另行办理定价征购，每年参酌各省需要及当时粮价，分省核定征购数量、标准及价格，一次征收。”[21]向大户定价征购余粮，并发行粮食库券作为支付粮价之用，这就是田赋征购。征购“以随赋带购为原则”,办法是以征购额的三成平价付给法币、七成发给粮食库券或法币储蓄券。为配合征购，1941年8月国民政府颁布了《民国三十年粮食库券条例》八条，规定自1941年9月1日起发行粮食库券，从征购后第三年起，每年以配额五分之一抵缴田赋应征之实物，五年全部抵清。但官价征购大大低于市价，结果加重了农民负担。由此看来，征购与无偿缴纳无异，只不过是一种披着商业外衣的征实手段，是变相的田赋征实。 1943年各地粮价持续飞涨，粮价指数达到1942年度的390%左右[22]。为顾及农业生产、农村经济，征购价格不能不随同提高。这样一来，政府征粮开支迅速增大。于是，国民政府从财政因素考虑，在征得四川省政府同意后，率先又从四川省实行改征购为征借的政策，即派购的粮食全发库券，不再搭发现金，起借点为五分。实行征借的结果，四川等九省仅1943年就节约现款达11亿元以上，大大减轻了国库的负担。 鉴于征借实效明显，1944年5月国民党五届十二次会议通过《加强管制物价方案紧要措施案》,其中规定：“粮食征购一律改为征借，采用累进法提高其数额。……除应征借的粮食及地方积谷外，其他地方私立名目摊派粮食者，均应禁止。”[23]随后各省从1944年起一律改征购为征借，并废除粮食库券，只在交粮的粮票内注明，以作为借粮凭证。这种不计利息的征借，实际上成为对农民的变相掠夺。 上述“三征”中，征实是根本；征购是商业形式下的征实；征借是征购的必然发展，是借贷关系下的征实。总之，以“三征”为基本形式的田赋统征，均以最大限度取得粮食实物为主要目的。 在全民族进行抗战的情况下，国民政府为支持持久抗战，统一经济力量，将田赋收归中央，并逐步推行征实、征购、征借的三征政策，是无可非议的，具有一定的合理性和必然性。在实行田赋征实前，当时的实际情况是：东南各省主要产粮省份尽陷敌手，战区所在地已非可以就地筹粮之区，四百多万将士的饷糈及后方公教人员和一般百姓的口粮为数甚巨，不但难以从市场上筹集，而且即令能够购到，也必然要带动粮价暴涨，影响非小。购粮款项十分巨大，支出货币过多，还将加剧通货膨胀，于经济、军事都非常不利。惟有直接掌握粮食本身，才能解决以上难题。因此，“三征”措施实质上是不得不为之，而且从实行的效果看，其意义也十分明显。事实上，从下表不难看出，国民政府正是通过“三征”,掌握到大量粮食实物的。并且通过“三征”,一定程度上缓解了战时通货膨胀下日益严重的财政危机和军糈、公粮、民粮之困难。 1941年—1945年度田赋“三征”所得实物折合法币数与各年度税收比较
首先，田赋征实给国民政府增加了一大笔可靠的财政收入，缓解了政府的财政危机。如上表所列，1941年—1945年“三征”所得共折合法币约1697.73亿元。这无疑是一个十分庞大的数字。而且这些收入不是通货膨胀下价值萎缩的法币，而是当时匮乏而须臾不可缺少之食粮，其价值自然也不是相应的货币额所能充分表现的。同时，由于通过征实获得这些粮食，国民政府便节省了在市面上采购粮食的巨额开支，这不但可使严重亏空的财政获得弥补，也在实际上减少了投入流通的货币量，这对当时的通货膨胀起了一定的抑制作用。因此，田赋征实对维持国民政府的财政不致在战争中途彻底崩溃发挥了极为重要的实效。 其次，田赋征实保证了军粮和公粮供应无虞，对坚持抗战有积极意义。从全国来看，在田赋征实政策实施后，军粮供应有了较为充足的来源，四年中实际补给军粮数，米3553万大包，麦2511.7万大包，折合谷约9474.75万市石，麦约3649.21万市石[24]。(米每大包100公斤〔合谷2.667市石〕,麦每大包100公斤〔合麦1.429市石〕——作者注。)而且军粮总数也约占田赋“三征”所得的60%以上。另据何应钦在《抗战八年》中称，吃田赋征实粮的军队1941年为425万人，1942年为512万人，1943年为546万人，1944年为681万人。由此可见，田赋征实对保证军队食粮供应起了决定性作用。至于公粮，在战时物价飞涨和粮荒不断的情况下，国民政府利用“三征”所得的一部分充作公粮，平价或免费供给公教人员，对于缓解上百万公教人员的生活困难，保证后方社会的稳定，坚定抗战胜利的心理也起了积极作用。除此之外，“三征”所得还被用于调剂市场，实行“控量制价”,以缓和市场供需矛盾，缓解粮荒。 尽管国民政府实行的田赋征实政策有功于抗战，但是，由于在征实的过程中，政府只强调“得粮第一”,而忽视了“公平原则”。再加上经办人员中饱私囊，致使征实弊端丛生，严重祸及了它的实效。具体来说：第一、田赋征实加重了农民的负担，是造成农村经济陷于破产和农民生活困苦的一大根源。由于田赋征实采用上下分摊的形式，于是地主通过种种办法将田赋转嫁于佃农，结果造成田赋“三征”严重失衡，富家负担极为轻微，贫苦农民负担极重的局面[25]。第二、地方附加摊派有增无已，使占人口大多数的农民大受折磨。虽然政府“通则”规定，田赋改征实物后，除“积谷”外，其他摊派筹募“悉予豁免”。但实际上，由于中央政府剥夺了地方政府的田赋征收权，无异于迫使地方政府另辟财源。于是，在执行过程中，各种附裹在田赋上的摊派就层出不穷。据统计1942年四川省仅十八个县的不同摊派和附加就多达二百四十多种[26]。第三、各类经办人员徇私舞弊，中饱私囊，鱼肉人民，使“三征”成为扰民的苛政，腐败的根源。田赋“三征”是通过县、区、保甲摊派的，这类人员便利用职权，浮派、侵吞，从中取利。另一方面，由于实行经征、经收双轨制，不仅造成机构重叠，手续繁多，效率低下，而且形成了众多的粮政人员无人不贪的局面。用国民政府粮食部长徐堪的话来说：“在征收田赋的收集、储存、运送、分配的四个过程中，没有一个阶段中不存在着腐败。”[27]上述现象的存在，使田赋征实变成了扰民的苛政，严重挫伤了农民为抗战而努力耕作的积极性，对抗战时期的农业生产产生了消极和破坏的影响和作用。 总之，由于田赋征实存在上述种种弊害，不但使征实的效益大打折扣，也使广大人民对征实和国民党政权愈加强烈不满，从而使国民党的信誉和统治面临严重的危机。国民政府要员张嘉璈就指出：“田赋征实对政治和社会长远的影响远胜过军队暂时能获得廉价粮食的好处。”这种看法不无道理[28]。当然，需要指出的是，贪污和舞弊现象，并非田赋征实政策本身固有的特性，而是由国民党政权的性质及其吏制的腐败所造成的，换言之，即使没有田赋征实，国民政府采用其他办法筹粮筹款，上述腐败现象也会发生。 3.实行统购统销政策 统购统销政策是以战时物资管制形式出现的一种财政措施。抗战爆发后，国民政府便按照国际上应付大规模战争的惯例，采取了统制经济这一非常措施。作为统制经济的一个重要组成部分，统购统销政策很早就已开始实施。1937年9月，国民政府首先在军事委员会之下设立“贸易调整委员会”,下设复兴、富华、中国茶叶三大公司，负责国统区桐油、猪鬃、生丝、茶叶等物品的统购统销。1938年2月，政府机构进行调整，“贸易调整委员会”改隶财政部，改名为“贸易委员会”。同时，钨、锑、锡、汞、铋、钽等六种矿产品，均系军需工业的重要原料，国内外市场广阔，由资源委员会负责收购和外销。 1940年，抗战进入最困难的时期。国统区物资短缺和市场囤积居奇现象十分严重，已影响到民众的生活和军队的士气。于是，1941年4月国民党五届八中全会决议“实行全面经济统制”。同年12月的五届九中全会通过的决议案更进一步指出：“人民日常生活必需品，必须尽量增加生产并加以合理管制，使价格稳定，供应无缺。且需由局部管制，推进于生产运销分配消费各过程之全面管制，内地管理扩大全国。”[29]这表明太平洋战争爆发前后，统购统销政策的推行开始进入强化阶段，当然，作为一种财政措施，它也是加强财政收入的一种重要手段。 抗战时期统购统销种类很多，从实际统购统销推行的过程看，大致可分为重要外销战略物资产品和日用必需品两大类。生丝、茶叶、猪鬃、桐油、羊毛及若干矿产品等六大类，均属重要的战略物资，为当时主要的外销商品。棉花、棉纱、棉布等日用品类是战时军需民用的必需品。 在外销战略物资方面，统购统销自1938年起实行。太平洋战争爆发后，其后四年外运发生困难，除猪鬃因空运减少幅度不大，其余均明显减少。因此，为加强此类物资的销售，1942年2月21日，国民政府行政院采取措施，改订桐油、猪鬃、茶叶的运购办法，放宽在国内购存储运的数量限制，取消内销茶叶的平衡费，以扩大内销和外运(包括出口和销往沦陷区)[30]。直至抗战结束，统购统销整整进行了几乎八年时间。在此期间，共收购茶叶近190万市担，桐油180多万公担，猪鬃8万多公担，丝茧7万多公担，羊毛(包括少数驼毛)44万多公担[31]。 棉花、棉纱、棉布是太平洋战争爆发后最主要的统购统销物资。对这类生活日用品类物资的管制，最初始于1941年。不过，一开始时统制方法并不统一，范围也很有限。1942年2月2日，行政院通过《统筹棉纱平价供销办法》,开始加强对该类物资的管制。2月14日，经济部物资局成立，拟定并公布了具体实施方案，对棉花、棉纱、棉布实行“统购棉花、以花易纱、以纱易布”的管制方式，以达到取缔中间商盘剥，增加生产者利润和平抑市场售价的目的。1943年1月，物资局撤销，改组为花纱布管制局，对花纱布管制扩大到全国，实行的措施也更为严密，形成了一套统购统运统销棉花，“以花控纱、以纱控布”的完整的管制方式[32]。国民政府通过对花纱布的统购统销，在1941年—1944年共获得棉花160万市担，1942年—1944年累计分别获得机纱22万多件、土纱8万多市担、机布与土布700多万匹[33]。 抗战时期，统购统销政策的实施，产生了积极的影响。首先，它使政府掌握了大量的物资，保证了军需民用，也增加了外汇收入。当时政府统购统销的外销物资对美、英、苏诸国易货、购物和偿债等方面曾发挥了重大作用。以偿还债务为例，在太平洋战争爆发后，大约有6430万美元的出口物资销往美国和苏联，以偿还其于1942年前提供的为购买军需物资的信用贷款[34]。其次，它增加了国民政府的财政收入，减轻了政府的财政负担。政府利用统制手段压低物资的收购价格，然后高价出售，获得了高额的利益。关于此项收入，国民政府财政部曾指出：“军用花纱布，由局统筹购供，国库年仅负担价款108余亿元，如依市价收购，则所需价款达1040亿元，故军用花纱因由局统筹购供，仅三十四年度一年，节省国库开支达930余亿元”[35]。据有人推算，1945年国民政府所收购的全部花纱布的盈利额高达4499亿元，是当年税收的4.5倍，远远高于政府公布的数字。而整个抗战时期，统购统销的收入均达当年总税收的3—6倍[36]。第三，它对市场的稳定、人民生活的安定和大后方局势的稳固，起了一定的积极作用。例如，1942年上半年，经济部物资局先后分两批配售平价布，其对象分别为陪都及迁建区内的国民党中央党政军机关、重庆市地方党政机关的公务员和文化机关团体、学校的教职员工[37],缓解了部分公职人员的生活困难问题。 当然，统购统销政策在实施过程中，也不可避免地产生了一些消极后果。首先，它严重损伤了工商业者和农民的生产积极性，影响了抗战后期大后方经济的发展。据统计，桐油、猪鬃、茶叶、生丝、羊毛五类农副土畜产品收购价均大大低于市价，有的甚至远远不及生产成本。如1943年的桐油收购每担比市价低110余元。1942年的秋茧收购价每担和市价相差8500元。1941年屯绿区毛茶官定价格比成本低103元。1944年猪鬃官价每箱仅及成本的38%,两者差价达1.9万元[38]。属于国家统制的矿产品，1943年“政府收购矿品之牌价，衡以战前及现在物价指数，仅得四分之一，殆实远逾人民所堪受之限度”[39]。如此严重的差价，表明统购统销实质上是对生产者的一场最大限度的掠夺。造成的后果也十分明显，即使生产者的生产积极性严重受到挫伤，生产大量减产甚至停产，是抗战时期社会经济衰退的一个主要原因。例如，陕西棉花统购统销后，由于所定官价过低，棉农所得不敷成本，转而改种杂粮，棉花因而减产。1943年陕西产棉90万市担，1944年仅产50万市担。后方陕、豫、湘、鄂、川及其他地方，1943年产棉量合计295万市担，1944年仅产155万市担[40]。其次，经营统购统销的官商和各级机构借机从中渔利，中饱私囊，敲诈勒索，坑害民众，影响了统购统购政策效能的发挥，一定程度上破坏了抗战后期社会政治经济局面的稳定。例如，国民政府经济部物资局驻四川广安专员就承认：囤积棉纱操纵黑市者“多系地方土商富室巨绅驻军，甚至机关法团”,而无法予以惩罚。统制棉纱的成都农本局所属的福生庄，更利用办理收购及发放棉纱事务的机会，串通奸商，秘密从事黑市贩卖牟利，即以原价1.2万元之收购价格提高至4.5万元出售，结果引起棉织业工人暴动[41]。蒋介石也承认物资管制成效不大，问题很多，他曾痛责经济部物资局：“政府管制物资办法毫不彻底，越管制黑市越猖獗，弄得有的不愿售，买的到处争，以致物价上涨不已。如管制面粉厂又不管制麦子，管制纱厂又不管制棉花，所以面粉厂尽量囤积麦子，纱厂尽量囤积棉花，政府这一种管制物资办法，无异乎是帮助少数资本家大发其财。”[42]和战时其他经济措施的推行一样，伴随着统购统销政策的实行，国民政府机构也日益腐败，而广大民众则深受其害，这是国民政府无法消除的弊端和改变的事实。 4.推行专卖制度 “专卖”在中国并不陌生，中国历代曾实施盐、铁、酒、茶等专卖，尤其是盐专卖。它是指政府将某些消费品，以企业经营的方式，由国家独占经营，并在独占的销售价格中取得独占利润。抗战全面爆发后，随着军费的大量支出，政府财政陷入空前的危机之中。特别是1941年之后，财政危机益形严重。而国民政府国库支出的来源，只有四分之一来自税收和捐献，其余都是由发行公债弥补(实际上由银行垫支)。然而，抗战不能专恃债款，而且债款已不易募集，它的副作用也相当明显，是通货膨胀的极大诱因。因此，另辟财源，改善财政收支状况，已成为国民政府的当务之急。战时专卖事业的筹办，就是因应战时财政危机而采取的重要措施之一。 事实上，早在抗战开始之初，因军需浩繁，税收短绌，有些省份就曾建议并试行专卖事业。例如，浙江省在得到财政部许可后，曾于1938年4月设立战时卷烟公卖处，试办卷烟公卖。1939年又实行火柴公卖。福建省援引浙江省之例，也于1938年7月设立卷烟公卖局，实行卷烟公卖。上述两省试行公卖结果，不仅税收增加，且有助于物价的稳定，显示实行专卖具有可行性[43]。但是，直到1941年国民党五届八中全会举行前，国民政府并未遽下决心，推行专卖事业。 1941年4月国民党召开五届八中全会，会议通过了《日常消费品专卖案》,这是国民党对专卖事业态度的重大变化。在会议通过的《动员财力扩大生产实行统制经济以保障抗战胜利案》中，决定“试行国家专卖制度，可先选卷烟、火柴、茶叶、食盐乃至纱布等数项，试验推行专卖物品，并可着重民生必需品类，杜绝操纵居奇，而收平抑物价充裕国库之功”[44]。标志着国民党高层对推行专卖事业已取得共识。至此，战时国家专卖事业终于确立。 国民党五届八中全会通过了孔祥熙的《筹办盐糖烟酒茶叶火柴等消费品专卖以调节供需平准物价案》和《粮盐专卖制度基础案》,其中尤以财政部长孔祥熙的提案最具代表性和重要性，而且后来的实践证明，国民政府专卖事业的推行基本上是依孔祥熙提案为蓝本进行的。为更好地认识和理解国民政府推行专卖事业的原因、意义、目的及施行的办法，现将该提案的要点转录于此： (一)政府专卖，拟先从盐、糖、烟、酒、茶叶、火柴等消费品试办。 (二)政府专卖物品，以统制、产制、整购、分销为初步实施办法，其零售业务，仍利用现有商店经营，但须经政府登记，给予特许营业证，并须按照政府规定办法，经营买卖。 (三)政府专卖，以使人民得公平享受，公平负担为主旨，专卖物品，寓税于价，实行专卖以后，不再对物课税。 (四)专卖事业有全国普遍一致之性质，应归中央统一办理，地方不得对于专卖物品课征捐费。 (五)财政部专卖事业设计委员会，对于专卖事业之一切制度章则，及其他必要事项，应于四个月内计划完成，即筹设主办机关，实施专卖。[45] 国民党五届八中全会之后，财政部即于1941年6月设立“专卖事业设计委员会”,由孔祥熙兼任主任委员，寿景伟、刘鸿生和梁敬为副主任委员[46],筹划整个专卖事宜。由于国民党五届八中全会决议先从盐、糖、烟、酒、茶叶、火柴等六种消费品试办专卖，所以财政部“专卖事业设计委员会”奉令规划，陆续拟订法规章程，设立专卖业务机构，先后呈请行政院鉴核实行。盐专卖，因历史悠久，产制运销，均有控制办法，仍由财政部盐务总局主办；糖、烟和火柴专卖则分别成立局和公司；酒类因酿造过于散漫，且正值禁酿期间，决定暂缓经办；茶叶也因产区多半沦陷，运输困难，且已由国家统制产销，经财政部呈明政府缓办[47]。也就是说，专卖事业推行时，仅限于盐、糖、烟和火柴，不具备专卖条件的酒、茶叶缓办后改征货物税。同时，为有力推动专卖事业，国民政府财政部还下设专卖事务司，综合办理糖、烟、火柴的专卖事务。具体而言，盐、糖、烟、火柴专卖实行的过程是： 盐专卖：因以往已有成规，故设计完成后，国民政府财政部仍责成原盐务总局主办。1942年1月1日起实施盐专卖。同年8月，行政院呈请国民政府明令公布《战时盐专卖暂行条例》,自8月10日起在全国实施。1944年10月又正式颁布《盐专卖条例》。 食糖专卖：为推行食糖专卖事业，国民政府财政部特设立中国糖业公司筹备处，不久，又改称财政部食糖专卖局筹备处。按照分区次第实行的原则，财政部决定暂就产量较为集中的省份——川康、粤桂、闽赣、滇黔四区先行试办。1942年2月，设立“川康区食糖专卖局”办理食糖专卖。5月13日公布《战时食糖专卖条例》,6月“粤桂区食糖专卖局”成立，7月16日，国民政府明令公布自是日起，粤、桂两省正式实施食糖专卖，8月12日，国民政府又明令公布自9月1日起在闽、赣两省实施食糖专卖。1943年6月，行政院以滇、黔两省产糖量不少，呈请国民政府将滇、黔两省划为食糖专卖区。至食糖专卖停办，该项专卖事业先后在川、康、桂、粤、闽、赣、滇、黔八省实施[48]。 火柴专卖：为推行火柴专卖，国民政府财政部于1942年2月在重庆组设“火柴专卖公司”,由原专卖事业设计委员会副主任刘鸿生充任总经理。1942年5月1日起，火柴专卖先行在川、康、黔三省试办，5月13日公布《战时火柴专卖条例》,8月国民政府正式明令上述三省实施火柴专卖。此后，各省依据火柴产销情形先后分别设置火柴专卖公司(分公司),负责办理各省专卖事务。至1944年3月，火柴专卖先后在川、康、黔、滇、闽、粤、湘、甘、桂、陕、浙、青、鄂、赣、豫、皖十六省实施。 烟类专卖：国民政府财政部于1942年1月成立“卷烟专卖筹备处”,负责烟类专卖筹办事宜，同时，拟具《战时烟类专卖条例草案》,5月13日正式公布《战时烟类专卖条例》,同月，“烟草专卖局”在重庆成立，由刘振东充任局长。此外，各省区为办理烟类专卖事宜，也分别设立烟类专卖局。为督导烟类专卖局之业务，又特设“烟类专卖局董事会”。7月1日，烟类专卖首先在川、康、鄂西区实施。至1943年1月，四川、西康、湖南、江西、福建、浙江、江苏、广西、广东、陕西、甘肃、宁夏、青海、贵州、云南、安徽等省区已先后实行烟类专卖。 上述四项日常生活必需的消费品涉及面广，但实施专卖的方法却比较简便，概括起来就是食糖、火柴、烟类采取“民制—官收—民运—民销”方式，食盐因以往已有成规，实行“民制—官收—官运—商销”的专营专卖政策。不过，除食盐外，在具体的实行过程中，因限于人力、物力不足，均有所变通，即实行的是“部分专卖制”。主要表现在收购环节上并非绝对的官收，而是由专卖机关将核定收购价格的品种，按数配给各承销商号，由承销商号向制造厂家按价承购，并向专卖机关缴纳一定比例的专卖收益，逐包领贴专卖凭证，以作为专卖证明[49]。 国民政府推行专卖事业，主要是因应当时财政和经济的危局而采取的新政策，一开始就有试办的性质。加之，专卖利益作为变相的消费税，征收比例仍有一定的限度，而且由于专卖机关资金不足，无法完全做到独占，只能采取局部专卖制。运输又十分困难，全国或分区划一价格的目标更难以实现。结果，不仅是控制物价的目标未能实现，商人垄断、囤积居奇现象却愈演愈烈。所以，1944年国民党五届十二中全会时，即有人建议将盐、食糖、火柴等专卖品改为部分征实[50]。是年8月，国民政府财政部终因资金限制，为充分掌握食糖来源，遂将食糖专卖取消，复归统税系统，并改征实物。1945年初，国民政府为迎接抗战胜利局面的到来，对财经政策进行调整，决定放弃统制经济措施，改采自由贸易制，同年2月，实行已三年有余的火柴、食盐、烟类专卖被废止，改行征税。 总体上来说，专卖制度推行的结果，在一定时间内为缓解国民政府的财政危机发挥了相当的作用。各项专卖收入在年度税收中占有重要的比重(参见下页表),也是国民政府财政收入的五大来源(即税收、田赋、专卖、债款和银行借垫)之一。1942年、1943年、1944年、1945年的四年间，专卖收入总数也分别占该年国库收入总数的24.10%、15.47%、9.17%、1.07%[51]。就此而言，专卖政策基本上达到了其增加财政收入的目的。专卖政策的推行，也使政府加强了对日用必需品的管制，一定程度上减轻了中间商的盘剥，对防止奸商投机倒把、囤积居奇，稳定市场平抑物价，也有一定的作用。但是，战时专卖制度的推行却存在着严重的缺陷。一方面，正如一位了解内幕者所指出的：“中国缺乏有经验的经营专卖商品的机构和人员，对于糖仅实行了生产上的控制，对于盐仅控制了部分的收运工作，烟和火柴的生产和分配仍掌握在私人手中。于是，除了糖以外，其余3种商品的专卖都是徒有其名。各专卖商品的零售价格完全由商人私自决定。专卖收入虽有所增加，但这完全是由于货币贬值所致，实际上并未增加。专卖工作的开支竟占专卖收入的60%。专卖政策因而受到公开的责骂和攻击，政府于1944年对各专卖商品先后停止了专卖，而代之以原来的货物税。”[52]也就是说，专卖事业开办费用过高，严重影响了其实际的经济效益。此外，由于实际上是实行了部分专卖制，对中间商剥削和商人投机的控制、平抑物价所起的作用也是十分有限的；另一方面，国民政府推行专卖制度旨在增加财政收入，因而往往不惜采取贱买贵卖的手段，严重损害了生产者与消费者的利益。同时，在专卖推行的过程中，又普遍存在着徇私舞弊、以权谋私的现象，独享专卖大权的官商及其机构从中获取了丰厚的利润，这极大地损害了专卖机关的信用，致使专卖政策颇受民众质疑。因此有人就这样评价专卖制度说：“以言生产，则以专卖物品之收购价格过低，或因专卖利益征收过重，致生产呈萎缩之势。以言消费，则以专卖物品价格之不断飞涨，致刺激物价上涨，加重消费者之负担。以言国库，则专卖利益增加有限，而专卖机关贪污迭见，税收多为不肖官吏所中饱。”[53] 1942年—1945年国民政府专卖收入与税收比较表 单位：百万元
资料来源：《财政年鉴》三编，第三篇，第四章“国库收入统计表”(民国三十一年至三十四年)。 5.实施限价议价政策 抗战时期，国统区物价上涨的幅度十分惊人。假定战前(1937年1—6月)重庆的物价指数为100,那么从1938年到1942年历年1月的物价指数则分别递增为110、170、350、1120、3270[54],呈加速度上升趋势。这种物价上涨的情形也可以分作前后两个时期，前期自1937年至1940年6月，此阶段物价上涨速度较慢；1940年7月至1945年8月为后期，此时期物价波动剧烈，各种民生物资价格猛涨，形成经济恐慌。面对物价上涨的压力，国民政府采取的应急措施之一，便是实行“限价”政策，这是太平洋战争爆发后国民政府进行政策调整的又一重要内容。 抗战时期国民政府最早对物价上涨作出政策反应是在1939年。由于1938年汉口、广州相继沦陷，造成物价加速上涨。1939年2月，国民政府经济部颁布《非常时期评定物价及取缔投机操纵办法》,试图通过取缔囤积、投机和物价管制，以遏制物价上涨。12月，又颁布《日用必需品平价购销办法》,规定日用必需品必须订立合理价格，同时，成立“平价购销处”,勒令各地成立评价委员会，由各级主管部门与同业公会共同协定商品价格。这构成了国民政府限价政策的最初阶段，即评价时期。由于评价的要点仅仅是劝导商民，并没有法规约束，因此收效不大，于是1941年2月，颁布《非常时期取缔日用品囤积居奇办法》,明确规定了囤积居奇的界限和处罚的办法[55]。太平洋战争爆发后，国民政府的限价政策也转入第二阶段。国民政府于1942年初成立物资局，向各省收购物资，大量配给和销售，这就是“以量控价”的平价时期。平价措施的基础是政府必须有足够的财力来控制大量的物资，当时国民政府根本无法做到这一点，所以平价的效果并不理想，而且难以维持。鉴于物价上涨严重危及国统区社会的稳定和国民党的统治，影响民众将士的抗战士气，1942年11月于重庆召开的国民党五届十中全会，就物价问题专门进行了讨论。会上蒋介石提出：“实施限价办法，既为大会对当前经济问题之主要政策，拟请大会再为郑重之决议，昭告国人，使之共信共行。”[56]根据蒋介石的提议，五届十中全会通过了《实施加强物价管制方案》的提案。会议决议指出：“实施限价，应以粮盐价格为平定一切物价之标准，由政府本此原则，分别就当时拟定粮盐与其他物价之比例标准。凡超过粮盐比例标准价格之物品，应令停止买卖，并得由政府如数征购。凡属于奢侈品，则彻底停止销售。”[57]十中全会是国民政府战时物价管制政策的一个转折点。1942年12月17日，蒋介石根据十中全会精神，通令全国宣布限价。此次“限价”规定以1942年11月30日的价格为标准，对商品的价格、运价及工资等一律加以限制，强调“务必达到同一地区，同一时期，同一物品，只有一个价格之目的”。1943年1月15日，国民政府战时“全面限价”政策正式实施[58]。由此，国民政府的限价政策转入全面限价时期。然而，全面限价推行难度很大，而且此次“限价”又以其中八项涉及民生必需的价格为准，即粮、盐、食油、棉花、棉纱、布匹、燃料、纸张等，存在限价的种类和推行范围之间的矛盾。因此，1943年6月，国民政府决定在对上述八种主要生活必需品继续实施限价外，又推行“议价”措施来调控物价。议价的管制，分为重要日用物资，由专管机关议定；社会一般需要之物资，由同业公会议定。与限价相比较，议价涉及的范围广泛，也较为灵活。这种限价议价并重的措施，一直保持到抗战结束。这是限价政策的第四阶段。国民政府以法令形式全面地严格地限制物价，发挥了效用，暂时稳定了长期失控的物价。但这一局面并未维持多久，由于造成物价上涨的因素未从根本上消除，结果1943年下半年以后，国统区物价再度波动、上涨，至抗战结束时，几成难以控制之势。 总体上来说，国民政府的“限价”政策对平抑物价起了一定的作用，但它毕竟不是治本之策，企图以行政力量来控制物价，违反了物价自身发展的规律，因而每一项限价措施的实施，都不能有效地抑制物价，这是很自然的事。 6.发行“特券”抢购物资 抗战后期，物价大幅飞扬，严重影响民生和战时军政，虽然蒋介石命令国民政府财政部、经济部、交通部、农林部、社会部、粮食部等各部部长以及各省主席与市政府市长：“物不患寡，惟虞分配之不均，价不难平，端在意志之统一，所望群策群力，一致奉行，则成功之券，决可计日而致。仰于电到一星期内，切实遵办具报。”[59]尽管各方对物价飞涨的根源和控制物价的难度有较清醒的认识，可是由于“物价所表示者乃货物与货币间之关系”,若要达到控制物价目的，“必须一方面控制货物，另一方面控制货币”,亦即“控制物价仍不得不控制物价之两端：一为货币，一为货物”[60]。战时后方的税收与公债等收入有限，无法应付浩繁的军政支出，要求国民政府控制货币发行量成为一件不可能的任务，由此可行的办法就只有在争取物资方面。 为争取物资，抗战后期国民政府调整了抗战初期防范敌货的政策，于1943年4月专门成立财政部货运管理局，负责对沦陷区物资的抢购事宜。对于战时物资抢购活动，国民政府是通过官督商营的许可证制度进行的，即官方机构或民间公司均可向政府申请营运执照，从事抢运工作。伴随抢运工作的展开，与此紧密联系且影响较大的就是“特券”的发行。由此，作为一种因应战时物价上涨因素的措施，“特券”发行伴随着物资争夺应运而生，并成为抗战后期国民政府经济政策和措施的一个组成部分。 “特券”发行最初的提议来自于军统局局长戴笠，他在1942年1月2日呈报蒋介石的一份报告中指出： 蒋介石虽未批准戴笠的提案，却接受了伪造沦陷区货币的想法[62]。1943年初，为因应即将成立的战时货运管理局的业务，蒋介石下令戴笠规划印制沦陷区货币，“特券”发行工作走上台面。不久，蒋介石正式批准发行“特券”,由戴笠负责对沦陷区的伪造伪政权货币的“特券”发行与运销工作。 国民政府批准华中与华北地区的“特券”发行计划后，由宋子文接洽在美国以中国银行名义委托美国制版印刷，并垫付印刷费用美金25万元。到底究竟发行了多少“特券”?由下页之表可知初期发行的数量。 至1943年6月，累计共发行8862.5万元，其中已领用1570万元，结存7292.5万元。实际上到1944年11月29日止，华中地区的中储券“特券”发行额为1.05亿元，华北地区的联银券“特券”发行额也增至1500万元。与1943年6月22日的数目相比，中储券“特券”增发3000万元，联银券“特券”增发137.5万元。汪伪政权中储券此时的发行额为1071.74亿元，“特券”发行额与之相比的比例为0.098%,联银券的发行额为128.28553亿元，“特券”发行额与之相比的比例为0.117%,也就是说，不论在华中还是华北地区，每一千元的中储券或联银券中，即有一元左右的“特券”混杂其中伺机流通，抢购物资。若将这些“特券”以1944年11月底的法币比价(法币每百元约等于中储券100至133元，本文取其中值117元；约等于联银券8元)分别折算，二者合计3.1035亿元，为此时法币发行额1,703亿元的0.182%,此数值可以算作是法币原应在大后方发行而减少发行的部分[63]。 表一：“特券”领用数额表(1943年5月31日止) 单位：万元 表二：“特券”领用数额表(1943年6月22日止) 单位：万元 “特券”发行作为一种抢购物资、与敌伪展开经济战的手段，是国民政府面对物资匮乏与物价激涨困境时的一项因应措施，通过该项措施的实施，国民政府将部分通货膨胀的压力转移至沦陷区，并取得了相应的战时物资给养，对缓解国统区通胀压力的积极意义应予肯定。 太平洋战争爆发后，为应付财政危机和维持抗战局面，国民党政府对经济政策的调整，除了上面提到的增税、田赋征实、专卖、统购统销、限价议价、发行“特券”等政策措施外，在金融政策方面也作了相应的调整。具体来说，一是大举举借内债，通过配售公债和发行储蓄券的方式募集资金。例如，仅1942年国民政府就先后发行《民国三十一年第一期土地债券》、《民国三十一年粮食库券》、《民国三十一年同盟胜利美金公债》、《民国三十一年同盟胜利公债》,另宣布发行1亿美元的定期储蓄券。实际募集到法币约7.0965亿元、美金约9980万元、谷1046.3198万市石、麦120.091万包[64]。二是大量举借外债。1942年，国民政府获得了美国提供的5亿美元，是战时国民政府获得的一笔数额最大的贷款[65]。客观地讲，这些内债外债为缓解国民政府的财政危机、支援抗战事业还是起了不容忽视的积极作用。 不论是增税、田赋征实、专卖、统购统销，还是限价议价、举借内外债、发行“特券”政策，都具有很强的针对性，而且互为联系，共同构成了国民政府抗战后期经济政策的主要内容。当然，上述国民政府调整政策的实施，也有两个动向值得注意：一是国家资本的急剧膨胀；二是国民政府对经济生活控制的全面加强。反映到具体的政策措施上，就是它具有两面性。一方面它在某种程度上代表了打败日本侵略者这个中华民族的最高利益，具有一定的合理性；另一方面，它同时又充分反映了大地主、大官僚、大资产阶级的阶级利益，具有害民的实质和不合理性。抗战后期，国统区工商业和农业生产的凋敝和破产，正是这种不合理性所造成的。 |
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