华盛顿会议的山东问题交涉

除上述讨论的各项问题之外，华盛顿会议讨论的中国问题中还有不能回避的关键环节——山东问题。巴黎和会结束后，日本虽然以凡尔赛和约为依据，接收了德国在山东的一切权益，但中国却并不承认，故其仍然是一桩悬案，而且不仅关系到中日两国，还牵涉到美英等国的利益。1921年1月、5月、9月、10月，日本政府先后四次提出与中国直接谈判，解决山东问题，表示愿意按照过去的多次宣言，将青岛胶州湾租借地交还中国，由中国自行开放为商埠，同时日本撤退驻胶济铁路沿线的日军，但却要保留继承德国在山东掠取的一切经济权利，尤其是对胶济铁路及沿线矿山要求中日合办^[1]。日本之所以再三表示愿与中国直接交涉，用意即在于以此诱使中国间接承认《凡尔赛和约》为有效，并避免美英等国插手，使日本“合法”攫取山东权益。日本外相内田康哉在致日本驻北京代理公使吉田伊三郎的电中称：“山东问题，在理论上中国当局者应谅解我国之提案决非无理之要求，始可达双方妥协之希望。然执迷不悟之中国民，专受某国之煽惑，以毫无知识之理由，罗列种种，力迫当局者强行解决，是以反恐惹起意外之问题。”^[2]显见日本的意图以及对中国的胁迫心理。
与日本的主张截然相反，中国要求的是无条件收回德国在山东的一切权益，日本倘不同意，则将山东问题提交国际公断。因此，中国政府、民众与舆论均反对与日本进行直接交涉。1921年11月3日，中国政府在致日方的复文中说：“山东问题，关系中国利害至巨。中国政府急图解决之诚心，实较日本为尤切，徒以日本政府之所依据，与我人民及政府所期望相距过远，故不得不静待时机，徐冀日本之转圜。”复文就日本的无理要求驳称：胶州湾之租借权，日本认为因和约而转移，中国认为由中国宣战而消灭；中国既未签凡尔赛和约，则该约关于山东问题发生之效果，当然不能强中国承认。关于山东铁路路权问题，胶济铁路建筑在中国领土之内，中国参战后，则在中国领土内之铁路，理应由中国自行处分。为了缓和日本的反对，北京政府还提议，胶济路资产日本可得一半，由中国备款赎回^[3]。
华盛顿会议召开前，日本认为中国势将提出山东问题，乃由驻英、美、法等国公使设法活动疏通，并在会内外多方施加影响，反对将山东问题列入大会议程，而应由中日直接交涉。由于日本的多方活动，美、英当局也都在会外劝说中国，不要“遽行拒绝直接交涉”,否则“将使中国在世界各国心目中染有不光明之色彩”,而且“以后若日本更变其态度，则日人手中之权利更难收回”^[4]。这不仅是日本“疏通”的结果，也是美英都不愿意因为山东问题而妨碍与日本在远东及太平洋国际关系方面达成更大的妥协^[5]。1921年11月23日，中国代表在会上提出山东问题，美英代表均反对将此列入讨论议程，提出山东问题由中日在会外另行会谈的建议。美国首席代表、国务卿休斯警告说：“山东问题如提出大会，恐发生不良结果”;“不特使大会不能解决此案，并将妨害友好解决此案之一切希望”。表示美国与英国将居间调停^[6]。中国代表又要求先在形式上将山东问题提出大会，然后再行中日直接会谈，后又询问如直接会谈没有结果，可否仍提出大会，但英美代表均不赞成^[7]。为此，中国代表向北京政府建议，美英既如此态度，将山东问题提出大会也不会有什么结果，不如接受美英意见，于解决问题有利。11月28日，北京政府外交部电施肇基，提出“问题解决后，应提交大会备案，亦极重要，因中国观察鲁案乃国际问题，应得关心本问题各友邦之赞同”^[8]。30日，北京政府外交总长颜惠庆会见英国驻华大使，表示英美“既有此等劝告，而英美两国又为华会最重要分子，自当领解其意”^[9]。基于美英的态度，中方最后接受了这种可称为“边缘”的交涉方式。
不过，中国民间舆论及社会团体仍然强烈反对这样的交涉方式，认为这仍是变相的直接交涉，于日本有利。11月30日，在美华人团体代表当面质问施肇基，为何接受这样的交涉方式，施肇基回以因有英美代表参加见证，故“此项交涉并不是直接交涉的性质”。在中日交涉开始的当天下午(12月1日),中国留美学生代表又到中国代表团住处，反对与日本交涉，而中国代表施肇基、顾维钧、王宠惠坚持赴会，王宠惠对学生说：“不承认英美之斡旋，必失英美两国之感情，强国尚怕孤立，何况柔弱之中国。”^[10]国内一些城市也有集会游行，表示对此种交涉“誓不承认”。在华盛顿的中国谈判代表感受到相当的压力，一度请求辞职，颜惠庆亦表示：“此次太议开会，英美善意调停，情无可却，势成骑虎。……一俟鲁案结束，太议开会，当即引避贤路。”^[11]为了平息反对声浪，12月11日，北京政府外交部公布中日代表在华盛顿交涉的情况，强调无论结果如何，均须交大会公认，并非即承认日本继承德国权利。实际上，中日双方都从原先的立场有所后退，最后的结果既非中国要求的由大会讨论，也非日本要求的直接交涉，而是在美英居间调停下，由中日双方举行会外非正式交涉。
12月1日，中日关于山东问题的会外谈判开始举行。日方代表为外相加藤友三郎、驻美大使币原喜重郎等，中方代表为施肇基、顾维钧、王宠惠，英方观察员为前驻华公使朱尔典(John Jordan)及驻华一等参赞蓝普森(Miles Lampsen),美方观察员为国务院远东事务局局长马慕瑞(J.V.A.MacMurray)与前驻日公使贝尔(Edward Bell)。会议形式为非正式的，无主席，亦无特定议程，而采取自由讨论的方式。根据北京政府外交部拟订的鲁案交涉方针，中国的要求是：胶州湾租借地完全交还中国，由中国自行开作商埠；胶济铁路管理权完全归诸中国，资产由中、日折半均分，日本所占份额由中国定期分年赎回；德国在山东所有条约及合同权利，日本均不为要求；租借地德国官产交还中国；山东境内日军克日撤退^[12]。双方在交还租借地及其官产、撤退日军等问题上的讨论尚属顺利，但对胶济铁路路权问题的讨论异常激烈与艰难，成为谈判的重点与难点^[13]。日方提出，愿在“最初中德铁路协定的同样基础上解决这个问题”,并称“以他们的观点来看，解决方法很简单，在一切有关铁路利益的问题上，只消把日本当成德国的接替者就行了”^[14]。日方的主张很明确，即要求胶济铁路由“中德合资”改为“中日合办”,同时由日本接替德国取得因筑路而产生之其他各项特权。中方认为，中国既经对德宣战并为战胜国，德国过去从山东取得之一切权益即不复存在，胶济路及有关权益应由中国无条件收回，路矿由中国自办，日本根本没有成为接替者的资格。日方其后提出，中国既不承认中日合办胶济路矿，日本亦愿交还中国，但须由中国备款赎回。此后双方争执的重点在于中国赎款的数额、付款的方式及任用日本技术人员的问题。中方先是同意以半价赎买，为日本所拒绝；继而表示可以偿还全价，但须扣除日人经营期间所得之利益，并应将中国股份加入计算，仍为日方所拒绝。谈至12月13日，双方达成初步协议：一、日本应将胶济铁路及其全线一切附属产业移交中国；二、中国应按胶济路产业之实价赔偿日本，折合计算为53,406,141金马克(约合中国银元2500万元)。但如何交付该款项，以北京政府当时的财政状况实有困难，日方利用此点，主张由日本贷款与中国赎路，贷款期限为二十三年，期间聘用日人为总工程师、车务长及会计长，以图尽量延长对胶济路的控制年限；中方主张自筹现款赎路，于三年内分六期付清，期间聘日人为总工程师；后又提出以十年为期分期付款，惟五年之后可以一次付清赎回。日方代表嘲讽说，中国政府对现有债务已无偿付能力，为什么竟愿筹现款赎路？中国代表则诘问日方，中国无偿债能力，正是中国不能再借外债的原因，日本为什么偏愿借款给不愿再借债的中国呢？双方代表经多次激烈争辩，形成僵持，并于12月20日后一度中止谈判^[15]。
正当在华盛顿的中国代表坚持拒绝借日款赎路之时，北京政府内阁更迭，12月24日，素有亲日倾向的梁士诒出任内阁总理。27日，日本驻华公使小幡酉吉会见颜惠庆，强硬表示：对于借款赎路事，“倘若中国答以不愿意，则日本政府将必令行代表终止谈判”。29日，梁士诒会见小幡酉吉，表示中国“拟定借款自办。至一切细目，仍由华府商议”。梁士诒虽未提借日款事，实则默认之。此决定于12月31日电告中国代表团，代表团接电后表示对北京情形“不得其详。此间形势危急并极不顺利”。美国代表也对北京政府态度的突然转变颇为不解^[16]。消息传出，激起国内其他实力派与民众团体的抗议。从广州孙中山政府到吴佩孚等直系将领，从工、商、学各界到报刊舆论界，纷纷通电、集会、游行、示威，汇成讨梁浪潮，结果使借款主张无疾而终，梁士诒也于不久之后下台。
1922年1月4日，中日会谈重开，此时会议的其他议题已基本讨论完毕，只有山东问题还在僵持，因此美英等国急切希望山东问题早日解决。1月18日，美、英提出新的方案，即中国以债券方式偿付路款，期限为十五年，并可在五年后提前付清，期间聘用日人为车务长。日本予以接受。19日和22日，美国代表休斯与英国代表贝尔福分别会见中国代表，他们告诫说，美英已尽其所能，山东问题必须在华盛顿解决，如失此时机，则不知何时方能解决，若不能解决，中国绝不能以武力驱逐日本出山东。25日，美国总统哈定亲自出马会见中国代表，警告说日本是在美国压力下做出让步，已不可能再让，如中国此次不能解决问题，有失去山东的危险^[17]。中国代表遂电北京外交部请示，称“大会行将闭幕，不能再有谈判及迟迴之余地，窃以为所提解决办法未予中国以完全公道，但可得亦不过如此。”^[18]1月23日，中国代表又致电外交部，要求“请照通例电予基等以全权，因此案于本星期内必须结局也”^[19]。在美英的压力下，北京政府认为如此结局虽“不能完全满国人之望”,但“较之悬案不结，日本仍居胶澳以及路矿等事”不失为可接受的方案，因此于26日训令中国代表，“如实无商量余地”,则接受此方案；并对外界称：“国务会议，郑重讨论，一致议决，再电三代表为前后之争执，万一时不我与，竟无商量余地，亦只迁就定议，并照原议报告大会公认，以图结束。”^[20]中日关于山东问题的谈判终在列强干涉下结束。
1922年2月4日，在经过两个月另四天、共三十六次谈判后，中日代表在华盛顿签订《解决山东问题悬案条约》和《附约》,主要内容有：一、日本将胶州湾租借地归还中国，由中国开放为通商口岸；二、德国所占之公产交还中国，日管时期各种公产之加修，中国予以赔偿；三、日本于六个月内撤退青岛和胶济路驻军；四、青岛海关交还中国；五、青岛日人开辟之盐场由中国赎回；六、德人旧设之海底电缆交还中国；七、日人所设之电线、电台交与中国，由中国给予赔偿；八、胶济铁路产业于九个月内交还中国，但中国允给日本以53,406,141金马克的铁路资产赎买费；付款办法为，中国政府发行国库债券交付日本，于十五年内赎回该路，但五年后中国如有现款亦可提前一次赎回；在未赎回前，用日人为车务长及中日各一人为会计长；九、德人在胶济路沿线经营之矿产，由中日合资公司接办，其中日股数量不得超过华股。《附约》规定，日本承认在山东放弃前中德条约所给予外人之各项优先权，同时，中国政府允许青岛各项公共事业的管理予外侨以适当的代表权。中日双方商定组织联合委员会，解决协议有关细节问题^[21]。经过艰难的交涉，尽管在胶济铁路等问题上还留有遗憾，但中国总算大体收回了山东权益。然以此后出任“鲁案”交涉接收委员的陈幹所论：日本“将青岛空名交还，而借以开放内地；将胶济路空名交还归两国合办，而借以发展高徐、顺济，借以窥取中原而割据江北全部”^[22]。由此后日本在山东的行动观察，陈幹所论亦为不虚。
华盛顿会议是继巴黎和会之后，列强调整其在远东及太平洋地区利益关系的又一次重要会议，与巴黎和会一起，形成了所谓“凡尔赛——华盛顿”体系，成为第二次世界大战爆发前，维系列强之间和平竞争关系、减少彼此冲突可能性与激烈性的重要国际关系体系。通过华盛顿会议，列强在远东及太平洋地区形成了大体平衡的竞争发展局面，在一定程度上缓解了他们可能发生的矛盾及冲突。华盛顿会议对中国的意义在于：一方面，因为第一次世界大战而造成的日本独霸远东的可能性被阻止，其对华咄咄逼人的侵略态势有所缓解，“门户开放、机会均等”成为各国对华关系的原则，这主要是列强间势力平衡与互相妥协的产物，但对于中国或多或少还是有有利的一面，在一定程度上遏止了当时对中国最具侵略性的日本独占性、排他性与垄断性的侵略势头，尽管这种遏止是十分脆弱而不可靠的；另一方面，中国通过在华盛顿会议期间的交涉，争回了部分权益，如提高关税、撤退外邮等，并在山东问题上得到了大体可接受的结果，从而与巴黎和会的空手而归形成了对比，这也是五四运动之后中国国际地位开始回升的表征，尽管这种回升是缓慢而不稳定的。因此，对于中国在华盛顿会议所获之成果，应给予一定的积极评价。
华会行将结束时，美国前驻华公使芮恩施在中国报纸上撰文称：“虽然君等之所怀，在诉诸世界公论。……讵不知中有数国在远东问题上掣肘，莫能自由。……然美国当局不惮障碍，极望中国能得妥建公正之待遇”;但“在此幕中国欲完全得公道之解决势所不能。各方面不利之祸根犹牢不可拔；但因此一举，中国问题已引起世界之了解，则不能不谓华会之大有造于中国也”。“此后公论所在，决不容一国之独谋，不利于中华如往者之任意侵食也。”^[23]此论当然是表白美国对于华会之功，在中国政界和舆论界也有呼应。2月5日，徐世昌以大总统名义致电美国总统哈定称：“此次华府会议，关于山东问题，备承阁下及贵国各代表友谊赞助，得以解决，消除积年纠葛，巩固远东和平。本大总统不胜欣慰，谨代表中华民国全体国民，特申感谢。”^[24]但是，美英等国在华盛顿会议期间，仍表现出牺牲弱国利益，达成强国妥协的自私倾向，从而又给部分中国人留下了不佳的印象。会议期间，有位正在美国访问的中国学者写道：华会“最失败者则为吾中国”,“华会原以‘和平’二字相号召……孰意发起华会之美国，与夫参与之列邦，不过因目前彼此国力不完，求一‘暂时和平’之方法，因是吾国和平永久之希望丝毫不能实现”;会议之决议案，“无非藉‘空名’与‘虚利’之方，为粉饰吾国之计，而仍以各国将来活动之互相谅解为唯一之目标”;“嗣后军国主义之国家自将在被承认之范围之内，奋力实施经济之侵略，以遂政治之野心。长此不已，非仅吾国民生永被剥夺，即门户开放首倡之国家，亦将受人摈弃，酝酿既久，巴尔干半岛流血之惨事，行将再见于东方”^[25]。会后，著名学者周鲠生认为：“我国在华盛顿会议所得之结果，不能达赴会所抱之目的，已为不可否认之事实。列强共奏凯歌，而我无功而返，是不能不归于我国外交之失败也”^[26]。而失败的原因，外为列强“假借和平正义的招牌，给本国图谋经济的利益，……不惜牺牲中国保全本身利益”,“以保持他们的帝国主义”;内为“全国七零八落，没有统一的政府”,“军阀专制影响这次外交也很显著。北京政府被武人勒索得一贫如洗”^[27]。2月24日，上海国民外交大会发表对外宣言，否认北京政府及其代表签订华盛顿会议关于中国之决议案，认为机会均等主义“无异在政治上认中国为各国共同保护之地，在经济上认中国为各国共同侵略之场”,此乃中国“最大之危险”^[28]。2月9日和25日，广州政府与非常国会先后否认华会对山东问题条约的有效性。中共则在7月发表的“二大”宣言中批评：“华盛顿会议给中国造成一种新局面，就是历来各帝国主义者的互竞侵略，变为协同的侵略。这种协同的侵略将要完全剥夺中国人民的经济独立，使四万万被压迫的中国人都变成新式主人国际托辣斯的奴隶。因此最近的时期，是中国人民的生死关头，是不得不起来奋斗的时期。”^[29]列强不能充分估计中国内部情势发展与民族主义成长的短见，将给他们其后的对华关系带来非常大的负面影响。中国研究者有论：“与美国的初衷相反，华盛顿体制建立伊始就遭到中国民族主义者的拒绝和反叛。特别是列宁理论和苏俄革命模式以其对中国强大的指导和示范作用为中国民族主义者接受后，这种反叛逐渐在20年代中期演变成一场反叛华盛顿体制，要求改变中外关系现状的国民革命。”^[30]而美国学者则这样评价会议的结果：“这一系列协议在世界各主要国家里都促进了亲善，但在中国却不然。令中国人感到极为不满的是，这次会议几乎没有做出任何事情来削弱现行的外国支配权和废除繁多的不平等条约。中国大多数政治活跃分子要求列强归还它们自十九世纪四十年代以来，从中国窃走的一切。一项不再窃取的保证只是在既加伤害之后，又加侮辱。”^[31]