五月下旬政局恶化

五四运动发生后，其范围逐渐由北京扩向全国，由学界扩大到各界，由下层扩大到部分上层，由自发性行动发展为有组织的行动。特别是南北和会破裂后，安福系分子猖獗一时，一再公开指责政府的内外政策，不断向徐世昌、钱能训施加压力。在这种情况下，北京政府决定调整对内政策。此外，在对外政策上，北京政府在对德和约是否签字问题上，一直犹豫不决。尽管举国舆论均反对签约，但是北京政府在帝国主义与人民大众之间作了一番权衡后，决定服从帝国主义的意志。这样，在5月下旬，北京政府做出了两项决定，一是公开主张对德和约应签字；二是严厉镇压学生运动。为此，政府采取了一系列强硬措施，在下令停止南北议和，单方面撤回北方代表的同时，还加强了对舆论界的控制。
5月23日，北京《益世报》被封闭，原因是该报曾转载一份山东第五师官兵反对出卖山东的通电，而山东督军兼第五师师长张树元否认该师曾发此电，于是该报被封，总编辑潘智远等人并被逮捕。尽管研究系律师刘崇佑为他们作了长篇辩护，但他们仍以妨害治安罪、侮辱官吏罪等罪名被判处有期徒刑一年。该报总发行人李雪舫等，也被判处有期徒刑两个月。
23日晚，京师警察厅开始派专人对研究系机关报《晨报》实行新闻检查。
21日，徐世昌下令，任命王怀庆任步军统领，替换了镇压学生运动不力的李长泰。
这时，日本官方也改变了五四运动爆发以来相对沉默的态度。5月21日，日使小幡向中国外交部提出一份抗议照会，其中指责道：“外交委员会委员，干事长林长民君，五月二日，晨报、国民公报等特揭署名之警告，文内有：今果至此，则胶州亡矣，山东亡矣，国不国矣，愿合我四万万众誓死图之等语，似有故意煽动之嫌。此事与五月四日北京大学生酿成纵火伤人暴动之事，本公使之深以为遗憾者。”^[1]
5月25日，北京日本人所办的《顺天时报》公布了小幡照会。同日，林长民向徐世昌提出辞职。辞呈中说：他撰文“激励国民，奋于图存，天经地义，不自知其非也”。“务乞大总统准予开去外交委员，暨事务主任兼差，俾得束身司败，以全邦交”^[2]。林长民的辞职书，不如说是抗议书，不少报刊予以转载，并就此发表评论，赢得了广泛的同情。
同日，徐世昌对学生运动下达一道措词强硬的命令，禁止集会、游行、演说、散布传单，否则就要实行镇压。令文说：“着责成京外该管文武长官剀切晓谕，严密稽察，如再有前项事情，务当悉力制止。其不服制止者，应即依法逮办，以遏乱萌。”^[3]
在这期间，北京政府做出的最重要的决定是，主张对德和约应当签字。政府的考虑是，签字是有害的，而不签字也是有害的，两相比较后，认为签字的危害轻一些，于是决定签字。驻法公使胡惟德等人也力主签字。
5月24日，国务院致电各省，通告政府签约的决定，同时再度征求各地意见，意思是希望支持政府的决定。电称：“经熟思审处，第一步自应力主保留，以俟后图；如果保留实难办到，只能签字。当经征询两院议长(李盛铎、王揖唐)及前段总理意见，亦属相同。因时期促迫，已于昨日电复陆专使照行。”^[4]同日，为配合政府这一决定，段祺瑞亲自出马，致电各省军政高级官员，力主签约。他说：“欧洲和约事，当局最后主张，业经电达。青岛问题，顾、王两使争执直接交还，国家有力，未尝不是……以英日现在之国力，我欲一笔抹煞得乎？”“欧约如不签字，国际联盟不能加入，所得有利条件一切放弃”。他还攻击爱国学生运动是“借爱国以祸国也”,要求各地维持治安，“赞襄政府”^[5]。这是段祺瑞自五四运动爆发以来头一次公开表态。他公开宣传失败主义论调，甘认我国无力直接收回青岛，无力与英、日对抗，因而只能俯首签约。
以上两电发出后，一时间泛起一股浊浪。5月25日，安徽督军倪嗣冲复电响应政府决定，他首先重复段祺瑞的论调，认为我国国力弱，因而无法直接收回青岛，最后表示：“今但以青岛之故拒绝签字，若将来争执无效，或反将其他有利益之条件同归消灭，则失败更甚于今日，而挽救亦绝无希望，固不如断之于先之为愈也。”^[6]倪嗣冲的电报，把失败主义理论发挥到了一个高峰，他们看问题的出发点，不是怎样去争取成功，而总是考虑如果失败怎么办。
但是，这段时间大多数实力人物要么不表态，继续沉默，要么含糊其词，模棱两可。河南督军赵倜就是一个典型。他于5月26日复电段祺瑞表示：“倜一介武夫，智识短浅，事关国际，唯一听政府之主持。”^[7]
北京政府在5月下旬对内采取的一系列强硬措施，造成全国的政治气氛更加紧张。但是，人民群众的爱国斗争仍然在向前发展，运动的广泛性达到了空前规模。另一方面，统治阶级内部也矛盾重重，有时甚至达到相当尖锐的程度，例如，直系、研究系同皖系的矛盾，在相当程度上超过了他们同人民群众的矛盾，因此，统治阶级难以形成统一的力量来镇压群众运动。局势的发展究竟有利于何方，决定于下一阶段各派政治力量的消长。