1914年—1915年间的财政状况

1914年初的财政局面，基本上尚未改观，1913年10月5日签订的中法实业借款一亿法郎，要到1914年2月以后才能发行债票。新历年关，熊希龄靠中法实业银行于1913年12月30日提供的二百万元垫款勉强度过。旧历年关接着降临，原拟的二三百万元垫款，中法银行临时变卦，不肯交付。虽然各省解款有一百十万元，五国银行团通融了短期垫款一百万元，但短缺尚多。而历来作为财政挹注的京奉、京汉两路收入，“交通部声称，将以供给支付借款本利及保险费之用，不肯通融”^[1]。熊希龄内阁由于难度年关而倒台，袁世凯直接经管财政事务。
当时，大借款只剩尾数，是年用于军政开支的部分仅为八百六十万四千零七十五元。虽然达成了几笔外债，可以挪作军政用费，但为数无多。其中，中法实业借款一亿法郎，挪作政费部分为四千二百万法郎(约合一千六百五十三万五千余元)。1月21日签订了钦渝铁路借款条约，财政部获得了三千二百十一万五千五百法郎垫款，实收二千九百五十九万三千法郎(约合一千二百八十六万六千余元)。4月间海军部达成了第三次奥国借款五十万英镑，用以购买军火，实收十九万二千一百三十六英镑(约合二百十一万二千余元)。上述外债收入总计约为四千零十一万七千余元。此外，为了清还以苏路作抵的太仓洋行借款(南京临时政府所借),于2月14日向中英公司借款三十七万五千英镑，以债还债。1913年12月31日，驻英公使刘玉麟与比利时证券银行签订的借款条约，未经财政部批准，允许比行发售民国元年八厘军需公债票，一则损失太大，二则招致银行团的抗议。为了结束这笔债务^[2],1914年8月7日遂向狄思银行借款四十万英镑。1913年10月间，由熊希龄和德、英、法三国银行代表开始举行的一千万英镑币制借款的谈判，几经周折，未能达成协议。一直拖到欧战爆发，欧洲金融市场吃紧，谈判不得不宣告终止。中国政府从欧洲市场上获得资金的希望也就破灭了。
由于外债靠不住，袁世凯直接掌管财政后，力图从国内筹措财政费用，“誓不复借外债”^[3]。于是，一方面整顿旧税，推行新税，以期增加收入，一方面实行减政，压缩军政费用。
在增加收入方面，首先将常关税收划归中央，加强了中央的直接收入。自1913年底起，各省举办验契以及印花税、烟酒牌照税，契税增收、烟酒税增收等作为中央专款，直解中央。当时，因刚刚开办，没有具体数目规定，但其中验契收入颇丰。
其次，在财政会议上，核实了各省收支实数，命各省将收支盈余解归中央。袁世凯在批复“财政部呈酌拟各省认解洋赔各款及京饷处分条例，请准施行一案”时，强调说：“环视各省秩序大定，财力渐充，所有以前应解京饷、洋赔各款，除向盐关两项拨解之数外，自应如数照解。”^[4]根据民国三年度概算，核定各省解款总数为二千九百七十三万七千零十三元^[5]。
第三，强向交通部筹款。交通部经管的铁路系统，是当时最重要的国家资本主义企业。据叶恭绰说：“自项城听某某之言，强迫接济政费”^[6],于是，责成该部每月筹拨五十万元，“一俟库款稍裕，再由财政部如数筹还”^[7]。
第四，筹办内国公债。1914年3月间增设筹办公债所，印刷民国元年六厘公债票，预备发行。但民元六厘公债期限长达三十五年之久，难以发行。故债票仅印刷二千万元，“酌发各处抵付欠款约四百余万元，并按期认付利息外，并未实在发售”^[8]。至欧战爆发，遂于1914年8月3日发布《民国三年内国公债条例》,总额一千六百万元，九四折，六厘息，十二年还清。由于发息还本比较可靠，用途较广，期限较短，而资产阶级也支持袁世凯“维持治安，巩固邦基”^[9],因而发行顺利，增额甚多。于是至年底又增加发行额八百万元。1914年10月又成立新华储蓄银行，发行有奖储蓄票一千万元。
此外，盐税经整顿后，收入不断增加。只有关税一项自欧战后收数下降，影响了财政收入。
1914年上半年，袁世凯政府因为有各地解款、验契和常关收入，及银行团拨还盐税余款，月收渐达七百万元以上，财政情况开始好转。1914年1—6月间，各省收入国税达六千六百零三万七千零四十八元^[10]。1914年下半年虽因欧战，关税减少，影响到盐税余款的拨还，但袁世凯政府于1914年7月间，“主计局复核民三预算，以恢复宣三旧额为标准”^[11],一再通电各省整顿，规复税率，增加收入，节省政费，接济中央，因此各省解款比较踊跃。再加上公债收入足以应付支出的需要，赔洋各款也得以偿清。据《申报》记载，除盐关两税外，7月—11月五个月国税收入总计达四千四百六十八万六千五百四十八元^[12]。据不完全资料统计，1914年中央收入列表如下：
1914年中央收入各款表　　　　　　　　　单位：元

款　目	收入数
拨还盐款	31,304,818[13]
常关税	6,201,661[14]
各省解款	14,000,000[15]
验　　　契	17,000,000[16]
印花税	450,000[17]
烟酒牌照税	400,000[18]
契税增收	2,458,910[19]
交通部拨款	6,000,000[20]
官产收入	5,000,000[21]
民三公债	20,424,321[22]
民元公债	4,000,000
外　　　债	40,117,000
合　　　计	147,356,710

袁世凯直接经管财政后，对支出亲自核定和分配，并将北洋军队分布到南方就地筹饷，这使中央军政费用得以减缩下来。1914年3月，袁“批军费定三百万元，政费二百二十万元……是月军费仅支银二百九十九万余元，较原请之数实减五十七万余元；政费仅支银二百九十万余元，较原请之数实减六十五万余元。全年约略推算，可减银一千二百余万元”^[23]。但内外债支出费用巨大，民三概算近一万万元。瑞记借款等到期款项，到年底因无力偿还，不得不签订延期偿付合同。此外，平定白朗暴动的临时支出，也十分可观。据估计，自1914年1月1日到6月15日共支军饷九百余万元，其中，中央四百余万，陕西二百余万，鄂、豫一百余万，甘、川一百余万^[24]。
由于欧战和自然灾害的影响，1914至1915年收入没有达到预定的目标。而支出方面，各省军费没有完全核减下来，中央“各部出款，列数过少，迨实支时间有超过原数者”^[25]。总起来看，财政形势大体上稳定了下来。
即使如此，财政形势仍然不容乐观。1914年底，财政部就民四(1915)财政进行概算，不敷达五千万元以上。袁世凯令在京谒见的湖北将军段芝贵“回鄂后，赶紧筹款拨解，以济急需”^[26]。国务卿徐世昌等致函各省将军、巡按使，要求各省“凡有可兴之利，可筹之款，不辞劳怨，不拘文法，并进兼营，切实举办”^[27]。1915年1月3日，徐等又恐“函到稍迟”,复致电各省，指出：“财政部编订四年概算，应支项下，计长期外债共银元一万二千四十七万三千八百余元，短期内外债必须应付之款共一千九百三十三万九千余元，分期应付之款一千六百四十四万余元，中央概算应支八千三百三十四万九千余元，总共二万三千九百六十万零二千八百余元，核计四年岁入可指抵之款约一万四千七百四十万元。待整顿增加之款，验契、税契、烟酒、牧畜、印花等税及变卖官产约共三千九百万元，总共一万八千六百四十万元。出入相抵，约不敷银五千三百二十万零二千八百余元。来日大难，殊深焦灼”,要求各省“将筹办情形电复”^[28]。
各省奉命之后，纷纷提出筹划增加收入的办法，尽力搜括。中央政府则于1915年4月1日公布《四年内国公债条例》,募债二千四百万元，至1915年9月如数募足。
由于财政收入和支出的分配、核算都是按历年制进行的，于是，中央政府离开预算，与各省重新商定中央解款和中央专款的数额。各省共认解款二千一百七十八万元，专款一千八百九十八万九千六百六十四元^[29]。
1915年5月28日，袁世凯批准了《中央解款考成条例》,严加奖惩，因此各省解款比较积极。随着财政形势的好转，袁世凯在1915年7月6日发布的申令中说：“自上年春间，誓不复借外债以供消耗，迭由财政部督饬经征官吏整顿旧税，推行新税，近来颇有起色，外债得以支付，国中秩序亦勉可保持，危亡之忧，庶几获免。人民爱国程度日高，踊跃输将，深堪嘉尚。”^[30]事实上，1915年的收支也确实比较平衡，岁入实收银元一亿三千零六十七万八千一百二十七元，支出银元一亿三千九百零三万六千四百五十四元^[31]。财政赤字不大，可以不依靠外债而获得财政自给了。
袁世凯的财政措施虽然取得了如许成绩，使他沾沾自喜，但实际上财政紧张的局面并未根本改善，更说不上充裕。中央和各省的财政方针，只能是勉强维持局面，政费开支只能压缩在近乎无所作为的水平。虽然教育经费未便大事核减，但资产阶级所迫切希望的振兴实业的经费却无从筹措。
而且，袁世凯政府的苛捐杂税，不但增加了人民的负担，还严重地阻碍了商品的流通，引起了资产阶级和其他阶层的强烈不满。各地一再发生争论甚至冲突，如广东反对赌饷，上海反对加赋，广东、湖北、上海等地反对印花税的苛征，以及南北各地频频发生抗捐抗税的风潮。结果，“搜括之效绩，除稍加少额入款外，则为商民对于国家观念增加极高之冷度而已”^[32]。袁政府的信用正在迅速堕落。而袁世凯毫无自知之明，其帝制自为的活动，对财政更增加了新的巨大压力。1915年12月底，财政部匆匆将民国五年度预算交代行立法院通过，袁世凯即于1916年1月1日予以公布。根据民五预算，中央解款增加到四千二百三十万余元，中央专款达六千四百六十二万余元。这些沉重的负担，促使人民对袁世凯政府愈加不满。