战时经济政策调整

旧中国经济落后，发展极不平衡，工商业重心偏集于东部沿海沿江等地区。自卢沟桥事变， 日军全面侵华，大片国土沦丧，北平、天津、上海和沿海地区相继陷入敌手，使中国经济遭受重创。以上海为例，战前是中国经济的中心，年工业产值可达全国的三分之一。受日军炮火轰炸，“工业建筑有的被毁，有的半毁”,无数店铺工厂，尽为灰烬。江南造船厂也差不多完全被毁。和上海隔开了一条黄浦江的浦东工业也遭遇同样的命运。规模最大的中国酒精厂，内部装备新式的美国机器，享受华中的专利权，也未能幸免。据统计，上海有十余万家商店被毁，工商业损失总额超过30亿元。①由于国民政府对全面爆发战争准备不足，以致平时的经济体制受到破坏，不能正常运行，财政税收骤减而战费猛增，后方经济负担明显加重，军需和民用物资普遍缺乏。因此，战争伊始便出现了经济困难的局面。
国民政府为扭转被动的形势，在战争初期采取一系列紧急措施，对原有经济体制和政策进行了全面调整。
首先，整顿各类管理机构，建立战时经济体制。
战前，国民政府经济行政与事业机构主要有：一、实业部：主管全国经济行政，下设林垦署及农业、渔业、工业、劳工、矿业、商业、合作各司；二、全国经济委员会：主管国家经济建设或发展计划之设计、审核与督导，特定经济事业或发展计划之实施，尤重公路、水利、公共卫生和农村建设事业；三、建设委员会：主管国家基本建设如电气和一部分矿业、铁路建设；四、资源委员会：主管人才和物质资源的调查、统计与计划，并组织工业建设；五、军事委员会第三部：主管重工业之动员；六、军事委员会第四部：主管轻工业、农业、贸易之动员。以上机构建制重叠、政出多门、职责不清，很难适应战时的需要。为此，抗战爆发后国民政府在形势非常紧迫的情况下，加强了中央尤其是军事委员会对经济的干预，对金融和经济行政机构进行了调整。
1937年7月27日，财政部授权中央、中国、交通、中国农民四大银行组成联合贴放委员会，负责办理战时贴现和放款等业务，以救济银行和工商各业。“八一三”以后，四大银行又在上海成立四行联合办事处，在各重要城市筹设分处，以加强国家银行的联系和协调，集中资力协助政府应付危局。为了适应战争的进展，南京调整了党政最高决策系统，经济最高决策系统也随之改变。8月11日，国民党中央执行委员会通过《国防最高会议条例》,决定原中政会所属财政、经济、交通等专门委员会均由国防最高会议节制，从而使国防最高会议也成为抗战期间最高的经济决策机构。在这种情况下，军事委员会干预经济的能力明显加强。原属军委会的资源委员会不仅承担战略物资的统制，也组织工厂向大后方迁移，并负责代办原第三部的管理国防工业的职能。10月，军委会增设农产、工矿、贸易三个调整委员会及水陆运输联合办事处，以周作民、翁文灏、陈光甫、卢作孚为主任委员，分别负责“调剂农村经济”、“保育实业生产”、“保持国际市场”和运输等事务，并在全国各重要地点分设了办事处，加强了对各地区专项经济的统制。
军委会设立新的经济管理机构，在战事弥起的情况下发挥了一定的作用。但是，由于原有经济行政机构也在运行，因而出现权限不清和号令不统一的现象，增加了经济管理体制的混乱。为进一步适应战时要求，国民政府于1938年1月1日颁布《调整中央行政机构令》,规定凡工作因战事影响，不能继续进行之机关，暂行停办或裁撤；凡某一机关之工作与另一机关工作性质重复者合并之；凡工作有继续进行之必要之机关加强之；凡工作有进行之必要，而尚无机关办理者创设之。根据以上规定，国民政府将行政院下属之原实业部改组为经济部，作为掌管全国经济行政事务的最高机关。军委会所属第三、第四部、资源委员会、工矿调整委员会、农产调整委员会以及国民政府所属之建设委员会、全国经济委员会所属之水利部分，均并入该部。以翁文灏为部长，原全国经济委员会秘书长秦汾为次长。下辖总务、管制、农林、水利、矿业、工业、商业、渔业、国际贸易、电业十个司；农本、物资、采金、商标、度量衡、商品检验等九个局；资源委员会、燃料委员会等七个委员会；会计、统计、工矿调整、燃料管理、平价购销等七个处；参事、技术等三个厅以及林垦署，形成比较集中、新的经济领导体制。
同月，铁道部撤销，其经管之铁路事业划入交通部，同时将全国经济委员会管辖之公路处和军委会所辖水陆运输联合办事处都划归交通部。该部全面负责规划、建设、管理和经营全国国有铁路、公路、电信、邮政、航政事业，对公有及民营交通事业有监督之责。
2月16日，原军事委员会贸易调整委员会改组为贸易委员会，划归财政部。其主要任务是负责进出口贸易的管制，推动国营、民营对外贸易的发展并考核其效绩，管理外汇、借款和易货偿债，向国外购货，对敌封锁及抢购敌占区物资等。
3月，资源委员会正式改隶经济部，职能较前有所扩大，掌理创办、管理及经营基本工业和动力事业；开发、管理及经营重要矿产事项。以后，它陆续建立了二百多个工矿电器企业，成为国民政府属下专门负责重工业建设的主要机构。
也是在3月，原军委会工矿调整委员会划入经济部，改称工矿调整处。其基本任务是掌理工矿业的行政，同时负责办理和监督各地工厂内迁，并筹建新工业区，督促内迁工厂复工；协助和指导厂矿建设，调剂其产品之运销分配；协措必要资金，进行工矿贷款；辅助设计规划以及材料、动力之供需调节和技术员工之调整训练等。
抗战初期，中央经济行政机构所进行的全面系统的调整，对战时社会经济的运行曾发挥了积极的作用。调整后，中央经济行政机构精简，编制由战前的3684人减至1561人，精减率达58%,经济行政职能完全从军事机构中划分出来，减轻了军事机构的非军事负担，也加强了战时经济事权的集中统一。以后，国民政府又先后在行政院之下设立中国航空建设协会总会、液体燃料管理委员会、水陆运输联合委员会，成立农林部、粮食部等。1941年2月，行政院正式成立“经济会议”,蒋介石自任主席。该机构的设立，强化了对全盘经济的控制。1942年，“经济会议”改为“国家总动员会议”,成为战时最高统制机构。
其次，颁布一系列法令和法规，稳定战时经济秩序。
日本发动全面侵华战争后，东部发达地区很快陷入敌手，中国财政经济几近崩溃的边缘。战前国民政府的主要收入是关税、盐税和统税。以1936年与1939年比较，关税由36900万元减至8600万元，减少77%;盐税由22860万元减至10100万元，减少56%;统税由17560万元减至1900万元，减少89%,而军费由1937年占总支出的66.4%跃升为1940年占总支出的74%。②为了筹措军费，并解决其他开支，国民政府在抗战开始后相继颁布了很多法令和法规，以稳定经济秩序和增加财政收入。
抗战伊始，颁发最早的经济金融法令是1937年7月15日的《修正妨害国币惩治暂行条例》。8月13日沪战爆发，市民纷纷向各银行提取现款，形成风潮。财政部令上海各银行钱庄停业2日，于15日公布《非常时期安定金融办法》,限制提存，防止资金外逃。20日，国防最高会议通过《总动员计划大纲》,并颁布粮食管理五条办法，禁止面粉出口，以备战时之需。27日又公布贴放办法，采取收受农产品、工业品、矿产品和中央证券的抵押，尽量流通内地农矿工商各业的资金。9月，国防最高会议制定《国难时期各项支出紧缩办法》,并由国民政府发行第一笔“救国公债”,共5亿元，利率4%。海内外爱国人士激于义愤，莫不踊跃认购，故很快告罄，12月又发行《整理广西金融公债》1700万元。至1944年，国民政府共发行19笔公债，以缓解金融危机，总计法币150亿元、英金2000万镑、美金2亿元、关金1亿元，共合法币223.06亿元。③10月11日，财政部公布《非常期间征收印花税办法》并增加土酒税，举办烟丝税。12月12日，国民政府颁布《战时农矿工商管理条例》,次年修正为《非常时期农矿工商管理条例》,开始对战时经济实行全面统制。统制范围包括从生产到流通，涉及工业、农业、商业、交通运输、金融、物价等各方面，包括很多民用必需品如棉、丝、麻、羊毛及制品，粮食、油、茶、糖、盐、火柴等和矿产品、日用品。它强调必须由国家资本控制重工业和基本工业，从而加紧了国家资本对工农业的垄断。
1938年3月，国民党临时全国代表大会通过《非常时期经济方案》,提出一切经济设施“应以助长抗战力量，求取最后胜利为目标”,积极发展战时生产，力求做到自给并增加“国产之出口”,以达“地尽其利，物尽其用，货畅其流”,适应战时之需要。该方案表明，国民政府的战时经济政策已开始进入稳步发展的新阶段。以后，其颁布的大部分法令和法规，均是以这一原则为准绳的。6月，财政部拟订《维护生产促进外销办法》呈递行政院，获准执行。该办法提出：加强战时输入外货审核，尽先购置国家急需的货物，限量输入某些国家必要的货物，与战事及民生关系不大或能勉力自给的货物，一律禁止输入；禁止各种物资偷运资敌，提倡和奖励剩余产品输出，开拓国际销路；对棉、粮、燃料、茶叶、麻丝、皮毛、木材进行调节贸易；平准战时物价；提倡使用国货。为加强进出口管理，12月国民政府先后公布了《查禁敌货条例》和《禁运资敌物品条例》。
抗战进入相持阶段后，国统区仅限于经济落后的西南和西北地区。在日本的经济封锁下，大后方物资匮乏，商业投机现象严重。 自1939年初至1944年8月，国民政府先后发布《非常时期评定物价及取缔投机操纵办法》、《日用必需品平价购销办法》、《非常时期取缔日用重要物品囤积居奇办法》、《加强管制物价方案》、《限价议价物品补充办法》、《取缔违反限价议价条例》、《加强管制物价紧急措施方案》和《各省管制物价物资及实施纲要》等，取缔囤积居奇，遏制物价上涨，对物价、运价等实施限价政策。
为不断充实国家掌握的物资和金融，国民政府除大规模发行公债外，还采取了增税的办法，并大量增发纸币。抗战开始后，统税扩大为货物税，增加了征税范围，提高了税率和征税标准。同时，开征新税，如遗产税、过分利得税等。1938年10月28日，国民政府公布《非常时期过分利得税条例》,规定资本在2000元以上之营利事业，其利得超过20%,财产租赁之利得超过财产价额15%者，按超过额课以10%—50%之超额累进税。1941年开始，国统区实行地方田赋收归中央接管统筹管理并改征实物的政策，对烟、粮、盐、糖及其他日用生活品实行国家专卖制度，以及货物税和战时消费税改为从价征收政策等。以上法令法规和政策，在实施中一定程度地增加了民众的负担，却充实了国库，加强了政府干预和控制经济的能力，对坚持抗战发挥了重要的作用。
第三，开发大后方经济建设，将战时经济纳入长期抗战的轨道。
抗战初期，国民政府对中日战争的长期性缺乏清楚的认识，一度幻想通过国际列强的干预迅速结束战争，或将战争限制在局部范围内，因而在经济方面大都采取一些临时应急措施。后来，战局的发展大大出乎以前的预料。至1938年初，除徐州附近地区外， 日本已将包括北平、天津、太原、上海、南京在内的整个华北和华东沿海地区尽括入囊中，并对中国军队形成更大的威胁。在日本“不以国民政府为谈判对手”和战争不能很快结束的情况下，国民党被迫重新审度局势，进一步调整战时经济政策，将临时应急措施过渡为比较稳定的方针，准备实行长期抗战。1938年3月，国民党临时全国代表大会通过《抗战建国纲领》经济章，主要内容为：“一、经济建设以军事为中心，同时注意改善人民生活，本此目的，以实行计划经济，奖励海内外人民投资，扩大战时生产；二、以全力发展农村经济，奖励合作，调节粮食，并开垦荒地，疏通水利；三、开发矿产，树立重工业的基础，鼓励轻工业的经营，并发展各地之手工业；四、推行战时税制，彻底改革财务行政；五、统制银行业务，从而调整工商业之活动；六、巩固法币，统制外汇，管理进出口货物，以安定金融；七、整理交通系统，举办水陆空联运，增筑铁路、公路，加辟航线；八、严禁奸商垄断居奇，投机操纵，实施物品平价制度。”④该纲领比较全面地体现了必须由国家控制经济和经济建设必须以军事为中心的主导思想，为战时经济建设与发展奠定了基础。随后，国民政府拟定了《西南西北工业建设计划》,提出以四川、云南、贵州和湘西为主，开发新的工业基地。同年，蒋介石电令工矿调整委员会“筹划战时工业，以川黔湘西为主”,从而正式确立了以西南为中心的大后方经济发展战略。
国民政府基于长期抗战的设想，运用国家资本，在大后方优先发展重工业。当时，负责国营工矿业的资源委员会等机构，凭借比较雄厚的资本，在战前矿产资源调整的基础上加紧对西南、西北地区矿产、电力、石油、钢铁和机械工业的开发与建设。矿产开发的目标，一是尽量使有关国防的产品达到自给，二是尽量开采并改进出口矿产品的质与量。抗战期间，资源委员会除对煤、铁、钨、锑、锡、汞、金等矿产资源继续调查开发外，还发现了铝土、磷、锰、铬等一批新矿藏，并勘测开发了甘肃玉门油矿。在工业投资方面，投入最大的是电力、石油和钢铁工业，其次是化工、金属、机械等工业。电力工业以国营电厂主供工业用电，同时注重水力发电，成为大后方发展最快的部门。甘肃油矿的开发建设，使1942年的原油产量由1939年的12.9万加仑跃升为1426.2万加仑，极大地提供了抗战中的动力燃料资源。资源委员会还大量投资在川、滇两省兴建冶金工业基地，建立了大渡口钢铁厂，合建了云南钢铁厂等企业，缓解了战时钢铁需求的紧张状况。
对于民营工矿业，国民政府采取了鼓励海内外投资和奖助等政策。1938—1939年，先后颁布了《非常时期工矿业奖励暂行条例》、 《经济部工矿调整处核定厂矿请求协助借款原则》、《奖励工业技术暂行条例》、《经济部小型工业贷款暂行办法》等，规定凡在后方新办有关国防民生之重要工矿业者，均可申请从保息、补助现金，到减免各种捐税共九项奖励。对内迁沿海民营企业，积极帮助筹划复工，并发放各种贷款，包括迁移、建筑设备、营运资金、疏建及保护工程、招募技工等放款约二千零三万元，使其迅速恢复了生产能力。同时，政府努力吸引华侨投资大后方农工矿商和与国防有关的经济事业，也提供各项奖励和优惠。这些政策，保护和促发了广大职工和民族工商业者的爱国热情，不仅使沿海厂矿比较顺利地实行了内迁，也带来大后方民营经济的繁荣。到1942年，民营企业发展出现高峰，仅新设立的厂矿就达1077个。1939年以前，大后方民营厂以生产军火为主，以后逐渐转向非军工生产。
为了开发农业经济，国民政府自1938年起在大后方广泛建立农业金融机构，以合作金库、农业仓库、农村信用社为基层组织，不断增加农贷发放数额，并努力筹设难民移垦和改良农业生产技术。如1937年至1942年，农贷发放额由3952.9万元达到62880.5万元，增加了16倍。1941—1942年推广良种面积达3610余万亩，垦殖荒地123万余亩，农作物产量由1936年18589万担增长到25532万担，小麦产量增加了1.25倍，棉花产量增长了75%。
除此之外，国民政府还采取许多措施，发展大后方交通建设。到1943年底，大后方铁路总长已达2992公里，公路通车里程17438公里，内河航线里程10975公里，并开辟了十余条国际国内航线，修筑了滇缅、滇越等国际公路和与苏联衔接的兰新公路。从1937—1944年上半年，货运量已达4146.9万吨。
综观国民政府战时的经济政策，在总体上顺应了全国抗战的潮流，是符合人民利益的。由于战时经济政策的确立与调整，保证了全国抗战和国统区人民基本生活的需要，也促进了大后方经济的发展，初步改变了我国西南、西北地区的落后面貌。但是，这一成绩是在全国人民不懈努力、团结奋斗并付出很大牺牲的基础上实现的。如实行经济统制政策，初期适应了战时需要，中期和后期在执行中弊端丛生，使人民备受扰累，再如增税和发行公债，进一步加重了人民的负担。尤其是国民党实行片面抗战路线，在“一切服从军事”的前提下，往往置广大民众的生活于不顾，再加上党治腐败，政府官僚机构恶习成风，虽然法规、法令很多，终难全面落实，往往是治标多，治本少，说得多，做得少，以致战时经济建设的目标远未达到。