孙中山回粤重建军政府

桂系失去对广东的控制后，为博取社会舆论的同情，宣布撤销护法军政府并广东取消自主，又在11月4日由桂督谭浩明宣布广西取消自主，从而在北洋系中引起了对“统一”的鼓噪。10月31日，北京政府大总统徐世昌发布“和平统一”令，称“南北纠纷，累年未戢，民生久,国计日殚，国人延颈跋踵，惟日盼统一之日”,令各军民长官“务期导扬文治，康济民生，以巩固我中华民国维新之运”^[1]。国务总理靳云鹏致电孙中山，邀其北上讨论“统一”问题。11月7日，徐世昌主持召开“统一善后事宜”筹备会议，决定在北京国务院设立筹办“统一善后会议”事务处，14日由靳云鹏主持召开了“统一善后委员会”的首次正式会议。不过，北洋系的举动在南方护法各省并未引起应有的反响，显得是自说自话。10月31日，孙中山、唐绍仪、伍廷芳、唐继尧联名发表通电称：“最近粤军回粤，岑、莫败亡，乃相率逃窜之余，辄为取消自主之说，其情可悯，其事可笑。初不意北方竟引为口实，据闻有伪统一之宣布，似此举动，过于滑稽儿戏，直无否认之价值。惟深察北方之用意，实思以伪统一之名义，希图借取外债，以延长其非法政府之命脉。文等用不惮烦，更为正式宣告，须知岑春煊早丧失地位、资格，而军政府依然存在，初不因岑等个人反复致生问题。此次北方宣言，文等绝不承认。”^[2]在桂系从广东败退之后，孙中山考虑的中心问题就是如何因应政治现实，延续护法“法统”,从而与北洋军阀操控下的中央“法统”相抗衡。
为了在广东恢复政权，孙中山需要得到西南地方实力派的支持，而在当时南北对立的情况下，为了联合对北，只要不实际干预地方内部事务，西南各省对恢复广东政权也乐观其成，惟有广东的实际当家人陈炯明并不积极，因为广东政权恢复后，具有“中央”的名分，而且又驻留广州，陈炯明实在是不愿意有这个“中央”架在他头上，对其发号施令，妨碍其独断专行，所以他迟迟没有表态，反而电劝孙中山等可以就近在上海处理有关政务。不过，当时国民党内外都有孙中山回粤开府的强烈呼声，陈炯明刚刚回粤，立足未稳，孙中山考虑到陈的情绪，又赋陈以广东省长兼粤军总司令“管理广东军务，全省所属陆海各军，均归节制调遣”的重任^[3]。陈炯明不便即时发作，勉强同意了孙中山回粤开府的计划。
11月25日，孙中山、唐绍仪、伍廷芳在许崇智到沪敦请后乘轮离沪，28日到达广州，在当晚广东省署举行的欢迎宴会上，孙中山发表演说称：“吾国必须统一，惟以民治为统一方法，然后可期长久；武力不过辅助民治之不及，非不得已，不宜轻用”;“此次归来，即本斯旨，于广东实行建设，以树全国之模范，而立和平统一之基础”^[4]。
11月29日，孙中山在广州重建军政府，通告称“在广州重开政务会议，继续执行职务”^[5]。孙中山、唐绍仪、伍廷芳、唐继尧联名发表军政府重建宣言，称“当以护法诸省为基础，厉行地方自治，普及平民教育，利便交通，发展实业，统筹民食，刷新吏治，整理财政，废督裁兵，进国家于富强，谋社会之康乐”^[6]。12月7日，军政府各部组成，孙中山兼内务部长，唐绍仪兼财政部长，伍廷芳兼外交部长，唐继尧兼交通部长(未到任前由王伯群署理),陈炯明兼陆军部长，汤廷光为海军部长，李烈钧为参谋部长(暂由次长蒋尊簋代理),徐谦为司法部长，马君武为秘书长。
此次孙中山回粤重新开府，因为没有了桂系的掣肘，颇思有所作为。他自兼军政府内务总长，以其先前提出的《地方自治实行法》为蓝本，希望从地方自治入手，推行民主政治实验。孙中山提出的《地方自治实行法》的主要内容是：一、清户口。以现居地为准，一律造册列入自治团体，悉尽义务，同享权利；二、立机关。组织自治机关，使成年人都有选举、创制、复决、罢免权；三、定地价。先定地价，后从事公共经营，庶不平之土地垄断、资本专制可以免却，而社会革命、罢工风潮，悉能消弭于无形；四、修道路。凡道路所经之地，则人口为之繁盛，地价为之增加，产业为之振兴，社会为之活动，道路一通，则全境必立改旧观；五、垦荒地。凡山林、沼泽、水利、矿场，悉归公有，由公家管理开发；六、设学校。凡在自治区域之少年男女，皆有受教育之权利。学费、书籍以及学童之衣食，当由公家供给。如办有成效，当逐渐推广，及于他事。此后之要事，为地方自治团体所应办者，则农业合作、工业合作、交易合作、银行合作、保险合作等事。“如是，由一县而推之各县，以至一省一国，而民国之基于是乎立”。此次他在广州重新开府，在内政部设立了地方自治、社会事业、劳动、土地、教育、农务、矿务、工业、渔业、商务、粮食、文官考试局和行政讲习、积弊调查所，希望对内政有所革新^[7]。但在当时的大环境下，孙中山的举措多半只能流于形式，而且在其施政过程中仍有各种各样的障碍，其中令他颇为不满的是列强对“关余”问题的处理。
所谓“关余”,是指海关收入在支付各项债务还款及必须开支之后的余额。本来，1919年北京公使团已同意将关余总数的13.7%拨交广州军政府使用，但1920年4月因军政府外交、财政总长伍廷芳出走，军政府总裁岑春煊以伍“擅离职守”为由免其职，并请北京政府转告公使团，以后的关余交由岑主持的军政府领取。此后，原本交付广州军政府的关余被冻结。孙中山回粤重建军政府后，财政极为困难，伍廷芳向广东领事团和总税务司多次交涉，要求拨付被冻结的二百余万两关余，但北京公使团以军政府权力仅及广东、孙中山难以代表西南为借口，不同意拨付，使孙中山深受刺激。1921年1月21日，孙中山下令强行接收粤海关管理权，要求“凡在军政府所属各省之海关，须从二月一日起，服从军政府之训令，听其管辖”^[8]。但列强不仅不接受孙中山的通令，而且派出军舰到白鹅潭示威，使孙中山极为愤慨，也使他觉得只有建立正式政府，才能名正言顺地与列强打交道，盖因“时北方徐世昌事事以总统名义行使职权及向外借款，益使南方有成立正式政府之必要”^[9]。
1921年元旦，广州军政府举行“南京临时政府成立九周年纪念会”,孙中山发表演说：“此次军府回粤，其责任固在继续护法，但余观察现在大势，护法断断不能解决根本问题。吾人从今日起，不可不拿定方针，开一新纪元，巩固中华民国基础，削平变乱。方针维何？即建设正式政府是也。盖护法不过矫正北政府之非法行为，即达目的，于中华民国亦无若何裨益。况护法乃国内一部分问题，对内仍承认北京政府为中央政府，对外亦不发生国际上地位之效力。……但建议设立正式政府之权，全在国会。国会在北京不能行使职权，而在广州能自由行使，是望国会诸君建议，仿南京政府办法在广东设立一正式政府，以为对内对外之总机关，中华民国前途其庶几乎！余认广东此时实有建立正式政府之必要。”^[10]
对于孙中山的提议，云集广州的各方政治势力有不同的考量。国会议员中有主张选孙中山为总统、组织正式政府者；有主张以委员制建立西南联省政府者，不过主张选孙中山为总统的意见占了上风，其理由仍在于总统代表全国，可获得国际地位与承认，也符合国民心理，否则听由徐世昌“窃据”总统之位，将混淆国内外视听。不过，国会议员的意见对政治运作并不具有根本影响，而实力派的意见则更为孙中山所看重。
在军政府所辖范围内，失掉了广东的桂系仍然控制着广西，四川内部纷争不已，湖南主张“联省自治”,云、贵地处偏僻且对听命于广东不以为然。因此，孙中山成立正式政府的立足点仍在广东，而掌握着广东实权的陈炯明对此不仅不热心而且反对甚力。陈炯明在两院议员招待会上公开声言反对选举总统，理由是在粤议员距开常会法定人数相距甚远，更不足选举总统的法定人数，即令选出总统，仍不得谓之合法政府。如不首先巩固广东自治，再图团结西南，恐难共同对抗直系的武力统一。故当今急务，在保境安民，与邻省联防互保，以免兵祸，不至进退失据^[11]。其实，对陈炯明而言，“法定”与否并不重要，重要的是不能在自己头上再架上位管着自己的“总统”。陈炯明还利用自己掌握的军事实力，嗾使手下军官对选举总统表示异议，提出一旦因选举总统而使广东成为北方的进攻目标，则军事方面能否支持战争实为疑问，以此要挟孙中山让步。孙中山受制于陈，但因陈握有兵权，对他亦无可奈何。据孙中山言：“陈炯明回粤后，对国事则有馁气，对粤事则怀私心。其所主张，以为今之所务，惟在保境息民，并窥测四邻军阀意旨，联防互保，以免受兵，如此退可据粤，进可合诸利害相同之军阀，把持国事，可不烦用兵而国内自定。文再三切戒，譬之人身，未有心腹溃烂而四肢能得完好者，国既不保，吾粤一隅何能独保？……凡此所言，陈炯明虽无以难，而终未肯信。”^[12]实际上，陈炯明之所以不愿孙中山出任正式总统，是担心妨碍他在广东的统治，因“陈握广东最高政权，可进可退，于愿已足，匪特不须乎非常总统，即恢复军府，亦属多事，因军府之设，直接则损害其政权，间接则阻碍其南北之地步”^[13]。因为陈炯明掌握着广东的实权，孙中山如果在广东建立正式政府，得到陈的支持至少是默认是必不可少的，因此，对于陈炯明的反对，孙中山不断向其说服与疏通，并得到了粤军中以许崇智为代表的部分将领的支持。由于陈炯明此时还需要利用孙中山的支持扩张自己的势力和影响，因此最终同意了孙建立正式政府的主张^[14]。
1921年4月7日，在广州的护法国会参众两院召开联席会议，因出席人数不足法定人数，遂改开非常会议。会议通过《中华民国政府组织大纲》:一、大总统依本大纲之规定行使其职权；二、大总统由国会非常会议选举之，以得票过投票总数之半者为当选；三、大总统总揽政务，公布命令，统率陆海军；四、大总统对外代表中华民国；五、政府设置各部，掌理部务，部长由大总统任免之；六、本大纲自宣布之日实行；七、本大纲自施行之日，军政府组织大纲即废止^[15]。当日，非常国会以218票(出席议员二百二十余人)选举孙中山为大总统(因其为非常国会所选出，故一般称其为“非常大总统”)。
对于孙中山当选为大总统，北京政府及北洋系自然表示反对。4月27日，曹锟、吴佩孚、张作霖等发表通电，称孙中山“是少数私党私认之总统，非全数公民公认之总统”;“彼既自绝于国人，当与国人共弃之”^[16]。在南方阵营内部，陈炯明提出孙中山可暂不就职，或就职后先赴欧美考察，以避免南北矛盾的激化。湘军总司令赵恒惕在4月9日致电广州非常国会，声明不承认“非法选出”之总统，并在10日致电孙中山，“劝其严词拒绝，勿允轻就”。甚而在表面上对孙中山当选表示支持的唐绍仪和唐继尧，也在私下里对选举持反对态度^[17]。
因为需要疏通己方阵营内部的反对意见，孙中山当选后并未立即就职，直到当选后近一个月，孙中山才于5月5日在广州举行中华民国大总统就职典礼(孙中山、唐绍仪、伍廷芳、唐继尧、刘显世于4日发表通电，取消军政府，“所有军政府政务总裁职务，即应解除”)。他在就职宣言中阐述其“拨乱返治”的主张，号召“各尽所能，协力合作，共谋国家文化之进步”;主张“各省人民完成自治，自定省宪法，自选省长。中央分权于各省，各省分权于各县，庶几既分离之民国，复以自治主义相结合，以归于统一，不必穷兵黩武，徒苦人民”。至其内外政策方针为，“重要经济事业，则由中央积极担任。发展实业，保护平民”;对外“讲信修睦，维持国际平等地位，保障远东永久和平”^[18]。7日，孙中山任命伍廷芳为外交总长，陈炯明为内务总长兼陆军总长，唐绍仪为财政总长，汤廷光为海军总长，李烈钧为参谋总长，马君武为总统府秘书长，徐绍桢为参军长，徐谦为大理院院长，政府构架的搭建宣告完成。
出任非常大总统之后，孙中山力图在各方面有所作为，诸如刷新政治、发扬民主、厉行节约、致力建设、倡廉反腐、保护华侨等等，希望以此体现新政权的新气象。不过，虽然孙中山有了大总统和正式政府之名，但其政治地位实际上并没有根本的变化，政府的政令仍只能通行于广东，并由于陈炯明的牵制而难能实行。与那些显得琐碎而不易为、短时间又难收明显成效的举措相比，孙中山上任后的施政方针着重于对外，即通过征讨桂系，平定广西，向外扩张，既可扩大广州政府的基础与影响，打开局面，凝聚人心，团结各方，为实行北伐、统一全国的宏大目标奠定基础，创造条件，又可缓解广东内部的矛盾，并以此培养自己信任的军事力量和将领。在这样的思路下，解决退出广东后继续盘踞广西，但却实力下降、内部不稳的桂系军阀，就成了孙中山下一步行动的最佳目标，而桂系在退回广西后，仍然威胁着广东的安全与稳定，并有与北洋军阀联手对抗西南阵营之势，征讨桂系较易凝聚己方阵营内部的共识，得到实力派的支持，因此孙中山将讨桂作为其上任后的首要目标并非偶然。