军务院的成立及其初期活动

继广东、浙江宣布独立之后，独立各省为统一军事和“对外取得战团承认”^[1],又进一步联合起来，在广东肇庆正式成立一军务院，与北京袁世凯政府相对抗。
军务院的成立，经历了一个曲折的过程。最初，唐继尧等云南首义领导人以为云南一动，各省必然响应，袁世凯很快就会垮台，本不打算在战争进行过程中建立政府，只待袁世凯推翻后，再举黎元洪为总统，行内阁制，以梁启超为总理，“届时发表，庶不失先后程序”^[2]。可是，首义一月有余，除贵州刘显世外，“各省将军仍复拥兵观望，未即望风响应。虽有蒙古称兵，又闻其以拥护清室为帜者”^[3]。加上驻滇外人又屡讽以“既与袁政府断绝关系，当然自树”^[4]。于是，唐继尧于2月中旬致函上海梁启超，提议略变前计，“按照约法，将举黄陂为总统一层，及组织中央政府大概情形，先行发表”,并要他尽快撰一稿寄滇，同时“寄登上海、日本各报，一以引起各省之响应，一以消弭蒙古之异谋”^[5]。但是不久，随着广西宣布独立和袁世凯取消帝制，形势开始发生新的变化，护国军不但渡过了它最困难的时期，而且似乎胜利也在望了。于是，唐继尧对先行组织政府一事又不那么以为然了，转而同意刘显世的意见，“我辈为收拾全局，巩固国基计，但使袁氏引咎退职，国家无恙，自宜与段(祺瑞)、冯(国璋)两公联络一气，速谋根本解决之法。似不必别设临时统一机关，蹈分立之嫌，成相逼之势，致段、冯两将军与各方镇各自为谋，转生种种障碍”^[6]。
然而，梁启超却与此相反，他早在天津策划反袁起义时就怀有组织临时政府的主张，所以接唐继尧函后，立即开始了紧张的策划活动。他先与上海各有关方面协商，大家都赞成“早立”。3月8日，他应邀赴桂，到达香港时，又与李根源、杨永泰、林虎、文群等人进一步“商及元首问题，决定拥戴黎公”^[7]。他们认为设立临时统一机关与联络段、冯并不矛盾：“吾辈即欲联络段、冯，共襄国事，亦须速谋发展实力，至少须以先达扬子江流域为第一步，俾南方位置日益巩固，然后居间转移之，段、冯始有所恃，以与袁氏周旋。”^[8]随后，梁启超在密赴海防的日本运煤船妙义山丸上，起草了护国军军政府宣言、致黎元洪电、致各国公使团和领事团电及军务院布告与组织条例等文电。接着，他一面派遣随员黄群带着他的“手书及计划组织临时机关各稿”,前往云南征求唐继尧的意见；一面致电陆荣廷，告以他在沪、港与各方面熟商，拟组一军务院，“执行军国重事”^[9]。3月底，唐勉强复函表示：“组织军务院条例诚为过渡时代不二办法，均可照行；所尚待研究者，地与人之问题耳。现在成、渝未下，我之范围只滇黔桂三省，究以何者为合宜？抚军长一职，究推何人为适当？同人几经研究，均尚未得正确之解决。仍恳先生与干公(干卿，陆荣廷字)切商提出，再征求各方面意见，方能确定。”^[10]
正当梁启超准备就人地两问题继续与各方面交换意见时，龙济光突于4月6日宣布广东独立。这固然使独立省份增加到四省，壮大了筹划中的军务院的力量，但由于乘海容舰南下的北军一旅将到，而广东独立后，城厢内外欲乘机蠢动者又颇多^[11],梁不得不暂时中止这一计划，转而与陆荣廷先谋广东内部的调停和统一。4月8日，陆、梁应龙济光与讨袁民军各方之请，由南宁启程赴粤。出发前，他们一面劝谕广州各官署、团体和报馆“戮力同心，协助各官厅维持秩序”;一面告诫陈炯明、徐勤、朱执信等讨袁民军要顾全大局，捐弃小忿，勿以“义愤太过，流于躁进”,致“为人借口生事，陷粤境于糜烂”^[12]。显然，他们幻想通过牺牲民军利益来求得广东局势的稳定。
可是，当他们13日行抵梧州时，忽闻广州发生海珠惨案，梁启超多年挚友，以他和陆荣廷代表身份先期抵粤的汤觉顿和陆军少将谭学夔、警察厅长王广龄、徐勤所部护国军中路司令吕仲铭^[13]、广州商团团长岑伯著等人，在12日徐勤召集的海珠联席会议上竟遭到龙济光警卫军统领颜启汉等人的狙击，汤、谭当场殒命，王、吕也未及救治而亡。这是他们所始料不及的。但是，陆、梁并未从中吸取到什么教训。事后，他们仍向龙表示，如果他能答应下列几项条件，将仍维持他的广东都督地位：1.交出蔡乃煌、颜启汉；2.分调警卫军出省；3.整顿济军军纪，解散侦探；4.陆抵广州住所临时酌定，由龙来陆所会晤，陆不上观音山；5.将来济军以一半自卫，一半出师征赣；6.定东园为桂军屯所。虽然他们也曾致电广州总商会和报界公会，扬言将率桂军万人“星夜东下”,“为乡邦挽此浩劫”^[14],却不过是虚张声势。事实上，陆荣廷、梁启超到达广东肇庆后就驻足不前了，其前锋莫荣新也仅仅到达三水。
19日，岑春煊偕温宗尧、章士钊、李根源、周善培、杨永泰等由沪、港同至肇庆。他与梁、陆一样，认为“龙之独立，如出于伪，则与袁之关系必未绝。操之过激，将取消独立，回复奉袁之状态，江西、福建两省之北兵必乘机而入，吾将何以应之？”因此，“龙恶固所必去，惟俟大问题解决后，再作处置”^[15]。但是，陈炯明、徐勤、朱执信等讨袁民军认为海珠惨案乃是龙济光“伪独立”的大暴露，力主“排而去之”。且还有别的反龙势力，“其驰电反对龙济光督粤者几于应接不暇，就中若魏邦平、李耀汉、陆兰清诸人为最力者”^[16]。在这样的情况下，陆、梁无法，不得不续向龙提出如下三项条件，以调和民军的反抗：1.让广东都督于岑春煊，限十日内交代清楚；2.筹集军饷二百万元，由龙率师北伐；3.所有退伍济军，由龙遣散回籍。龙济光在民军和桂军的压力下，只好稍示让步，于20日早复电陆、梁：“愿率济军赴赣，粤督敬烦西林担任。”^[17]接着又同意陆、梁意见，划地而守，马口及西南以上归魏邦平、李耀汉、陆兰清防守；马口及西南以下由龙派兵防守，彼此不相逾越。龙既已表示让步，陆荣廷遂将善后交由岑春煊、梁启超等驻肇庆处理，自己回梧州布置征湘事宜去了^[18]。
其实，龙济光并不准备兑现他许下的诺言。陆回桂之后，他“以肇庆兵力不足畏，遂谓辞职北伐之事，必二月后方能实行，此为龙氏第一次食言”。接着，他又表示“粤都督一席决不辞去”,甚至要他“出一自将北伐之宣言”也办不到^[19]。他一面利用自己控制的宣传工具，公开捏称“岑春煊以都督相让”的谎言，以蒙蔽舆论：一面于4月18日和23日派兵“进剿”新会江门和佛山石湾两地，镇压反对他窃据都督地位的朱执信中华革命军。稍后，他又拟定一个全面“进剿”各地民军的恶毒计划，企图彻底解除各地民军对其都督地位的威胁^[20]。以上事实表明，陆、梁逼龙让位于岑的计划，由于内无实力保障，外不依靠民军助力，终于不可避免地破产了。
为了尽快结束广东内部的混乱局面和出师北伐，梁启超等人又煞费苦心地提出成立两广护国军都司令部的新方案，并拟推岑春煊为都司令。根据《都司令部组织令》的规定：两广护国军都司令统辖广东、广西两省军队，管理一切军务，兼筹政务、财政。显然，这主要是针对龙济光拒不肯让出都督一席而设的。《时报》菊庄通信指出：“明明都督之任(指广东都督)不能接收，故特设此都司令之名，使都督亦受其节制，此提高一级以图可以驾驭，特一委曲求全之术而已。”^[21]据当时参预其事的吴贯因说：“首持此议者为广西军界，而广东各独立地之司令和之。龙氏见桂军及广东独立军皆推戴岑、梁，不敢立异，亦赞成此议。”^[22]
4月27日，龙济光率段尔源、郑开文、李嘉品等人与陆荣廷联名电奉岑春煊为两广护国军都司令。5月1日，都司令部在广东肇庆正式宣告成立，岑宣誓就职。其下设有参谋部、秘书厅、参议厅、外交局、财政厅、盐务局、饷械局、副官处等机关。公推梁启超为都参谋，李根源为副都参谋，章士钊为秘书长，冷遹为参谋厅长，温宗尧为外交局长，杨永泰为财政厅长，曾彦为饷械局长，杨其礼为副官长^[23]。盐务局本专为收广东财权而设，因龙济光不肯撒手，不特虚有其名，“且并职员也无之”^[24]。本部之外，还“设有将校团，专以搜集各级军官。初以孔照度为之长，后孔赴汕头任第一师参谋长，以独立团长张习兼任之”^[25]。两广都司令部直辖军队四师二混成旅一独立团，以莫擎宇、李耀汉、莫荣新、林虎为师长，程子楷、魏邦平为混成旅旅长，张习为独立团长。从此，龙济光虽仍牢牢把持着广东军财两权与西南护国军貌合神离，但名义上毕竟是在都司令部节制之下了。这就为军务院的成立创造了必要的条件。
龙济光宣布拥岑春煊为两广护国军都司令后，梁启超立即向各有关方面重新提出了军务院组织计划。首先讨论了抚军长人选和军务院所在地问题。在此之前，唐继尧曾通过黄群向梁表示：“拟先定军务院设置地，即以所在地之抚军代表，暂不设抚军长名目，较觉圆融”^[26],实际是暗示他要当抚军长，因为他心里明白：云南作为首义省份，定为军务院所在地将是不成问题的。事实也正是这样，据李根源说：“军务院所在地，初议云南。继以广东濒海，策应较易，佥谓广东便。”^[27]这是护国战争发生后，唐继尧野心家面目的首次暴露。李根源以乡土关系，附和唐意。上海陈叔通等人则认为“领袖何人不敢下一断语，然总不可使有总统嫌疑之人为之，以为袁氏利用，转坚他派忠于袁氏之心”;并指出：如以陆荣廷为领袖，“便无何等嫌疑”^[28]。梁启超初主岑春煊，“意以年高望重，非此莫属”^[29];后根据各方意见折衷提出：“抚军长一职，以滇省首义之勋劳，自非蓂公(唐继尧)莫属，黔桂粤当无异辞。惟为交通计，其地点似不能不在粤。蓂公既不能来粤，拟增设副长摄职，推西林(岑春煊)任之。”^[30]这一折衷办法为军务院的实际组织奠定了基础。蔡锷起初以为设立军务院将与大总统问题“并为一谈”,本不赞成，后接阅梁启超所草各宣言及军务院组织条例，知是“将大总统之推举及军务院之设立移花接木，联为一贯”,才勉强采取支持态度。这固然说明他没有争权的欲望，但同时也反映出了他害怕因此引起北洋军阀反对的怯弱心理^[31]。
5月7日，滇、黔、桂、粤四省都督以护国军军政府名义宣布：为统一对袁军事和筹画建国方策计，“今由继尧等往复电商，特暂设一军务院，直隶大总统，指挥全国军事，筹办善后庶政。院置抚军若干人，用合议制裁决庶政，其对外交涉，对内命令，皆以本院名义行之。俟国务院成立时，本院即当裁撤”^[32]。《军务院组织条例》也同时公布，共十条，其中关于抚军的规定是：“军务院置抚军，无定员”,“以各省都督或护理都督，两省以上联合军都司令、都参谋及各独立省确已成军有二师以上之军总司令任之。凡新取得前项资格者，同时取得抚军资格”^[33]。这是一个有意“避大元帅制，免贼借口”,对所有尚未宣布所谓“独立”的军阀、官僚、政客均预留余地的八面讨好的方案。所以，“于与段、冯接洽，固毫无滞碍也”^[34]。
8日，酝酿两月有余的军务院，在龙济光拒绝于广州提供办公地点之后，不得不在肇庆宣告正式成立，由唐继尧任抚军长，岑春煊任抚军副长，梁启超任政务委员长。因唐不能驻院，其职权由抚军副长岑春煊代摄。推唐绍仪为特任外交专使，温宗尧、王宠惠为副使，范源濂、谷钟秀为驻沪委员，钮永建为驻沪军事代表。抚军初由唐继尧、刘显世、陆荣廷、龙济光、岑春煊、梁启超、蔡锷、李烈钧、陈炳焜、吕公望十人组成。后蔡锷“为取得发言权，贯彻其主张计”^[35],又坚持补入罗佩金、戴戡二人。以后随着形势的发展，还不断增加，但直至军务院最后撤消，也没有增补一个中华革命党的代表。
军务院成立前后，曾发表一系列宣言和通电，对袁世凯展开政治攻势。早在4月18日，唐继尧等人便以护国军军政府名义发表了第一、二号宣言，严正声明：“袁世凯因犯谋叛大罪，自民国四年十二月十三日下令称帝以后，所有民国大总统之资格当然消灭”^[36];依法“恭承现任副总统黎公元洪为中华民国大总统，领海陆军大元帅”^[37]。军务院成立后，当即于5月9日通告各国公使、领使：“以后除地方商民交涉，照例仍由各该省军民长官与各国驻近该地各官厅就近办理外，其中央外交事务，一概改由军务院办理。”^[38]这样就从内外两方面否定了袁世凯政府的合法地位。11日，军务院发布第二号布告，宣布“此次举义之真精神，一言蔽之曰：拥护国法而已”;号召“各省国会议员迅速筹备集会程序及地点，俾一切问题得以解决，各种法定机关得以成立”^[39]。它于云南首义后，第一次明确提出了拥护“约法”、保障国会的主张。次日，针对冯国璋否定“约法”的谬论，梁启超再次声明：“约法”者，民国之生命也。项城毁之，国人争之。国人以爱护“约法”,故不惜糜顶踵以为之殉。项城虽自绝于“约法”,而“约法”未尝因此而损其毫末也。项城所以失去总统资格，全因其犯“约法”上之谋叛罪，并非“约法”消灭，总统名义消灭，而彼之资格随而消灭也^[40]。梁氏的这一声明，进一步表达了他捍卫“约法”的决心。
与此同时，军务院还督率大军，分湘、赣、闽三路，加紧对袁世凯进行军事“围捕”。5月7日，陆荣廷乘湖南零陵镇守使望云亭宣布独立之机，亲督陆裕光、马济、林俊廷、沈鸿英等部三十余营入湘北伐，由祁阳进迫衡州(今衡阳市)。为配合陆、望作战，岑春煊命龙济光饬原驻粤北连县、乐昌、阳山等处军队移扎出境，向郴阳、桂阳方面前进。而刚由昆明经贵阳抵达湘南靖县就任护国军湖南总司令的程潜则集重兵于武冈，压迫宝庆(今邵阳市)。在大军齐发的形势下，湖南北军倪毓棻、唐天喜、刘跃龙等部望风而逃，不战自退。据林俊廷等5月16日电称：“前派赴衡州委员回报倪毓棻确即退兵，现已陆续开发起程。”^[41]24日，望云亭也报告说：衡州“倪军全部退出。长沙、湘潭唐天喜之兵，日内亦完全出境。至宝庆刘旅长(指刘跃龙)迭次函称：‘大局危急，力求和平’”,“日内决意全行退出”^[42]。至此，湘南几已无北军踪迹。
赣闽两路，由直隶军务院的滇桂粤护国联合军直接担任。早在军务院正式成立之前，岑春煊即已开始筹组军务院直辖部队。他征得唐继尧同意，调李烈钧所率云南护国第二军至肇庆“拥护根本”^[43]。李部自广西百色出发，经南宁、梧州，于5月12日到达广东肇庆，受到岑春煊、梁启超以下全体军务院成员的热烈欢迎。这月下旬，除龙济光济军一军尚暂未任定司令官外，其他各军皆已编组就绪，正式组成了直隶军务院的滇桂粤护国联合军。他们是：云南护国第二军总司令李烈钧部，两广新编第三、四、五、六军总司令莫荣新、李耀汉、谭浩明、林虎部，两广新编第一师师长莫擎宇、第一混成旅旅长程子楷部、独立团张习部和粤军一军，总计九军，经唐继尧同意，由岑春煊就近直接指挥。其作战计划分四期进行：第一期，扫除赣闽边界敌兵；第二期，驱逐福建、江西境内敌兵，占领福州、南昌；第三期，集中湖北，进驻武汉；第四期，直捣幽燕，绝敌根据。
5月27日，岑春煊命滇军李烈钧部和桂军莫荣新部两团于6月2日集中肇庆，15日前经三水、琶江口出韶关，向江西赣州前进，并以方声涛梯团向福建方面运动，协同广东潮军进行；林虎所部于6月10日集中肇庆附近，加入江西方面作战，务于20日前到达江西虔南(今全南县)。粤军于6月20日前由广州出发，取道惠阳，于和平集中，经江西安远、雩都(今于都)向南昌前进；潮军莫擎宇部待李烈钧所派方梯团进抵福建边界之后，以一部防诏安之敌，一部协同进逼福州。程子楷旅于6月20日以前由肇庆出发，向湖南方面前进，掩护入赣滇军作战。6月1日，岑春煊等人郑重宣布：1.我军为讨袁而起，袁不退位，绝无调停可言；2.袁氏退位，我军务院恭承继任黎大总统正式就职；3.非至袁退位，黎大总统正式就职时，决不停止军事进行；4.拥护约法，保障国会，俟前参众两院议员依法集合时，国家大计交其解决。5日，滇桂军入赣先锋队张开儒、申葆藩、江永隆各率所部由肇庆出发。同日，岑春煊发表宣言，正式宣布出师北伐。
此外，广东局势长期纷乱不堪，对大局影响甚大。因此，收拾粤事就成为军务院的又一大任务。岑春煊、梁启超也明白，粤局不稳，纯属龙济光之流所为。梁就说过：“吾为粤事亦吞声呕心，卒无善果。海珠之变，歼我之良，虽非龙主谋，而粤局内容可以想见，悍将蟠于上，私党哄于下，浩劫终无幸免，所争早暮耳。”但他们又认为：“以围攻观音山双方相消之兵力，足举湘赣闽而有余，龙灭而桂亦疲，更何挟以御贼？况糜烂后之收拾，非期月可奏功，而独立省份内讧之丑声，徒令老贼匿笑，友邦藐侮”,因而决定仍以“饮泪言和”为收拾粤事方针^[44]。他们应龙要求，责令各路讨袁民军司令剀切劝谕所部，“务轻权利与私心，并即列册报名，听候编师北伐”^[45],并拟定改编办法四条：1.确有枪枝者方为合格；2.合格民军首领或委为统领，或委为营、连、排、棚长；3.不愿北伐者，准其归农，但枪枝须作价缴官；4.自出示后，如有不报名请编，始终负隅抗拒，意图扰乱治安者，即以土匪论，当调集大军严加痛剿。对这名为改编、实则取缔的所谓改编办法，各讨袁民军当然不能接受。朱执信针锋相对地提出：1.各路民军必俟龙济光离粤始允停战；2.中华革命军编为北伐军，饷械由粤省供给；3.仍用中华革命军旗帜。可是，这些正义的要求却为军务院主要负责人岑春煊所一一否定^[46]。军务院对讨袁民军如此苛刻，而对龙济光的倒行逆施却一味迁就、隐忍和优容，“宁蒙养奸之讥而不辞”。连岑春煊自己都承认：李烈钧出师北伐，由粤出赣，龙济光一面假托各界名义电拒经过，一面调重兵于西南狮子窦一带以示威，“我当时力劝李协和委曲求全，改道琶江。龙初驻兵韶州不过两营，及知李将赴韶、北江方面，龙即加派六营以待李。至李军既到，龙阴令朱福全闭城绝道以困李军，并开炮轰击。我闻耗惶急，力为调停”^[47]。这就是军务院收拾粤事的真相和内容。
以上事实说明：尽管军务院一再声明它“并非政府性质，且为临时机关”^[48],但其组织过程和成立后的活动已证明它是一个具有临时政府性质的机构。当然，它还只是一个不“完备”的政府雏形。李根源说它远逊于辛亥革命时期的南京临时政府，是符合实际的。就其组织成分来说，则是进步党人、国民党人和西南地方实力派的临时联合机构，而不是任何意义上的讨袁各派的联合机构，因为以孙中山为首的反袁最早且最坚决的中华革命党人，始终被排斥在外。梁启超、陆荣廷、唐继尧等人无论在成立过程中还是在成立后都具有举足轻重的作用，这表明其领导权实际上掌握在进步党人和西南地方实力派的手里。
然而，军务院的成立还是具有重大的积极意义和历史作用的。它在袁世凯宣布取消帝制，玩弄和谈阴谋，企图继续窃据总统位置之时宣告成立，这本身就是对袁世凯最沉重的打击，何况它成立后还从政治、军事、外交等方面对袁发动了一系列的攻势。上海《时报》记者彬彬为文指出：“北京政府所惧者，南方军务院之组织已俨然一临时政府。从前南方势力虽大，尚无统一机关，北方尚有城社可凭。今如此，则所谓中央政府已无复奇货可居。又连接紧要报告，南方一面依约法戴黎，一面通告驻京各国公使废止北京政府，此等消息较之某省独立、某战失败之惊报，何啻十倍。”^[49]李根源也说“此举于军事、外交上收效颇巨”^[50]。特别是它屡以“拥护约法，保障国会昭示天下”,把反袁斗争由“护国”引向“护法”,其意义就更非一般可比了。这不仅为护国战争补充了新的纲领，树立了新的旗帜，而且为它赢得了更加广泛的同情和支持。孙中山为此郑重宣布：“今独立诸省通电，皆已揭橥民国约法以为前提，而海内有志后援、研求国是者，亦皆以约法为衡量，文殊庆幸此尊重约法之表示，足证义军之举，为出于保卫民国之诚。”“文与袁氏，无私人之怨，违反约法，则愿与国民共弃之。与独立诸省及反袁诸君子，无私人之惠，尊重约法，则愿与国民共助之。”^[51]可见，军务院已将护国战争大大向前推进了一步，其功绩是不可磨灭的。
但是，军务院的局限性也是显而易见的。除其内部各方面为种种私利而相互竞争之外，最主要的就是对军阀、官僚、政客的信任与依靠，远在人民之上。虽然这在最大限度地孤立与打击袁世凯方面也曾起了一定的积极作用，但留下的后患是无穷的。以广东龙济光为例，由于军务院对他姑息，结果反使军务院处处遭到刁难与掣肘，以致出师北伐也难以顺利进行。当然，这并不是军务院任何个人的责任，而是中国整个资产阶级的软弱性和妥协性的表现。即如孙中山这样的革命党人，也曾一度认为“大敌当前，而内纷不息，事实无谓”,并电令广东中华革命军勿与济军相持，“俾泯猜疑，并力求事实上之一致”^[52]。