临城劫车案

一、临城劫车案的发生及列强的反应
1920年春，孙桂枝与孙美珠、孙美瑶叔侄在山东南部枣庄东北的抱犊崮拉起一彪人马，自称“山东建国自治军”,收拢鲁、豫、苏、皖等地的贫苦农民以及安武军、毅军等军阀部队的流散军人入伙，以孙桂枝为寨主，孙美瑶为总司令，部众陆续发展到数千人。1896年出生的孙美瑶，是抱犊崮武装团伙的核心人物，他曾在皖系张敬尧部服役，被认为“衣服丽都，人亦文雅，固不类山寨中人”^[1]。他们起事后，除了干着劫富掠财之举外，也提出过颇具鼓动性的主张：“近年以来，国事混淆，是非颠倒，一则曰加税，再则曰筹款、派捐、公债、印花、厘金种种苛派，纷至沓来，使农不得耕，工不得造，商不得贩，兼以贪官污吏，干没剥削，劣董恶绅，表里为奸，……吾同仁奋然起义，纵横齐鲁，人强械广，智勇双全，战无不胜，攻无不克，平等为主义，均户为目的，志在除尽贪官污吏，杀绝劣董恶绅，将中国之腐败病民政策涤刷一新，熙熙皞皞，打出一个清平世界，为父老兄弟造真幸福。”^[2] 表现出他们对既存社会秩序的不满以及传统农民起事的平均主义要求，且带有一定的政治色彩。因此劫车案发后有时论谓：“吾人观察此次土匪行为，显系初步政识之冲动。一般国民对于政治现状与其生活之关系具不得已之要求，而出此不得已之手段，观于匪等迭次之告示与函件可以证之。”^[3] 1922年第一次直奉战争后，山东督军田中玉派部围攻抱犊崮，因该地易守难攻，双方形成对峙。1923年春，抱犊崮因天旱缺水，坚守甚难，为减轻官军围攻压力，孙美瑶孤注一掷，策划劫持铁路列车，绑架外国旅客，以向政府讨价还价，使己部摆脱被围困境。
1923年5月5日深夜，孙美瑶率部埋伏在沙沟至临城的津浦铁路沿线，并卸下其中一段铁轨，致6日凌晨2时50分行经此处的二次特别快车(俗称“蓝钢车”)出轨，孙部随后劫持了车上的外国旅客二十余人(包括美国、英国、法国、意大利、墨西哥籍旅客，其中美国人最多)、中国旅客数十人，英国人洛斯门(Joseph Rothman)因拒捕而身亡，由此酿成中外之间的重大外交交涉事件。据交通部事后的报告，此因“事前疏于防范，临事毫无救援，以致危及外人，损毁国道，……若不速行扑灭，非惟引起重大外交，将国内路权，恐一隳而不可收拾”^[4]。
在20年代北洋系军人当政时期，中央政府软弱无能，地方军阀豪强横行，“土匪掳人勒赎，在政治组织薄弱之中国是常有的事，掳去洋人也不自今日始”^[5]。仅1923年在外交部登记的涉及外国人的绑架案就有九十二起^[6]。但是，临城劫车案发生于中国东部最为繁忙的南北交通大动脉——津浦铁路，有数十位中外旅客被掳为人质，就绑架人质数量和国籍之多，规模之大，策划之周密，影响之广泛，实前所未有。因此劫车消息传出后，国内外舆论大哗，有关国家立即作出强烈反应。
得知临城劫车的消息后，美国公使舒尔曼(Schurman)在5月6日夜即到达济南，现场处理此案。驻北京外国公使团领袖、葡萄牙驻华公使符礼德(Freitas)于7日晚和次日连续召集各国驻华使节会议，向中国政府发出抗议照会，要求：一、限期将被掳外人安全救出；二、死亡之外人应从优抚恤；三、惩戒肇事地方文武官吏；四、切实保障外人生命财产安全。8日下午，符礼德向国务总理张绍曾及交通总长吴毓麟、外交次长沈瑞麟面交抗议照会并严辞责问。张绍曾等除深致歉意外，还保证“以保全外人生命为第一目的”,“克日援救被掳各国人士出险，再派兵痛剿”^[7]。9日，外交次长沈瑞麟会晤各国公使，说明对劫车案的处理方针，表示此案“实属意外事变，本国政府抱歉达于极点”;“已决定采用和平方法，务期先将外人营救安全出险，然后进剿，以免被掳人遭遇不测”。英国公使麻克类(MacLeay)告以，“此事至为重大，尚不知贵国政府已否觉察其中利害，应请贵代理总长转总理暨全体阁员，自从庚子以来，贵国外交事件之重要，诚未有过于此次者，敢请贵国政府急筹相当办法是幸”^[8]。
在华外侨因其切身利益所在，对劫车案的反应更为激烈，“乃至发为共管铁路及联军代剿之论，并认为为与庚子事变相类之事件”^[9]。上海、北京和汉口等地的美国商会及美侨协会提出：一、停止华盛顿会议所给予中国的利益；二、解散中国军队，将过剩军队退伍归农；三、中国政府的财政须受外国监督；四、水陆交通机关均驻扎外国军队；五、以外国警卫队占领中国的军事重地；六、停止退还庚子赔款；七、规定改革中国现状的方法。英国中国协会上海分会提出由外人管理中国铁路及办理护路警察等主张。前英国驻华公使朱尔典(Jordan)也提出：“中国遍地皆匪，实为政府失败之结果，解决的第一步，即系组织国际委员团，加以全盘考虑。”^[10]
临城劫车案发后，在事件解决的过程中，驻京外国公使团以其直接关系并依靠其所代表国家之强势，居于十分关键的地位。公使团在一个月中连续召开了不下十次联席会议，发出多份外交照会，向中国方面不断提出各种要求，如放人的期限、索赔的数额、建立铁路护路队、派团考察护路问题，等等^[11]。对于劫车案之迟迟不得解决，公使团甚为不满，认为中国政府对劫车案未尽责任，并一再提出严重抗议。意大利公使的态度最为激烈，甚至提出“中国如无能力办理此事，则我等可以无政府之国待之，将直接与匪人谈判”^[12]。9日，公使团提出以12日午夜为最后解决之期限，否则将依时提出加倍赔偿。16日，公使团会议认为，如果情况继续恶化，应考虑向各国政府建议，在塘沽进行联合海军示威，以向中国政府施加压力^[13]。但是，各国政府对实行此举持不同意见，尤其是美国和日本持保留态度。18日，美国驻华公使舒尔曼致电美国国务院，认为海军示威将使劫匪认为其行动之重要并提出更多的条件，反而将延迟人质的释放；应由中国政府向劫匪施加压力，以尽快解救人质^[14]。6月1日，美国国务院致电舒尔曼，告以美国总统哈定(Harding)同意他的看法，认为只有在混乱和无序威胁到整个外国在华利权体制和外国人的生命财产安全时，才可以考虑武力干涉的可能^[15]。在美国意见的主导下，各国协调立场，暂未实行大规模的海军示威之举。但在公使团的强硬要求下，6月2日，由美国少将康纳尔(Cornell)率领的外国武官团抵达临城巡视。他们态度骄横，在会见中方官员时，“近似训话”。正在临城督剿的第五师师长郑士琦感叹：“国权之弱，虽末节亦受影响，为之长叹。”^[16] 外交交涉员温世珍有云：“国未亡，各国对我蔑视如此，真令人伤心，问北京及各省大吏，其稍有心肝者，能不抱头一哭耶！”^[17]
除了各国政府和驻华使节对临城劫车案的直接反应外，各国舆论及国联也对临案表示出极大的关注。“外国报纸异口同声，主张关系本案之列国，须力谋适当手段，彻底究问中国政府之责任，以免将来再发生如斯之事变”^[18]。据中国驻瑞士公使陆徵祥电称，国际联盟秘书处要求其将每日所得消息通知秘书处；英国、法国、墨西哥均通知国联，要求保证人质安全，从速营救出险，并赔偿损失；意大利“对此案愤激异常，现与各国磋商，拟开国联会议解决中国一切问题，监督中国铁路”。驻美公使施肇基亦电称：近日欧美及日本舆论，多藉口临案，认为中国已失统治能力，盛倡国际共管中国铁路、监督中国财政之议^[19]。由此观之，临城劫车案之突发，使中国政府承受了相当压力，并成为仓促之中不得不面对的重大外交交涉。
二、中国政府的对策
临城劫车案本为突发事件，中国政府事前并无任何准备，也就谈不上解决之预案。可是临案反响之大，牵连之广，于当时中国的对外关系大有影响，从而震动了中央政府，使其不能不有“应变”之举。同时，“临案”发生正值北京政局大变化之前夜，黎元洪的总统府与张绍曾的国务院之间的府院之争颇为激烈；而直系首领曹锟为过其总统瘾，正在谋划废弃黎元洪，进行新任总统大选；北京政局之剧烈动荡，使本已软弱无能的中央政府更成了毫无决断力的跛脚鸭。
临城劫车案发生后，事发地的负责官员对如何解决此案看法不一。山东方面的官员，如督军田中玉、第五师师长郑士琦等，因事发于其管辖地，负有直接责任，多主剿以尽快解决此案。案发当天，田中玉要求兖州镇守使何锋钰“亲往查看，并飞派军队追剿”。次日又电告北京国务院：“此案关系重大，闻报后立经飞电各路军队分途追剿，一面设法营救外人，以免发生重大交涉。”^[20]与事发地相邻的江苏方面的官员，如徐海镇守使陈调元和外交交涉员温世珍等，则因事发不在本地，没有直接责任，更多主抚，以首先保证人质的安全。北京总统府与国务院方面，因为政坛纠纷所牵制及实际权力之有限，一时无法决断。5月8日，国务总理张绍曾召集国务会议，首先议决将山东督军田中玉、省长熊炳琦分别交陆军、内务两部议处，所有肇事地点文武官员均行撤任，听候查办；同时议决电令山东、江苏两省军民长官，一面设法与孙部交涉，解救人质，一面派人送衣食上山，供人质之用^[21]。出席此次会议的部长，除了自兼陆军总长的张绍曾外，只有交通和农商两部总长，其余全部缺席(包括直接负责外交交涉的署理外交总长顾维钧),而由次长代表，显见其决策力之有限。会后张绍曾致电田中玉称：“匪势浩大，非跟踪追剿不能追还被掳之人，而操之过急，又恐于旅客生命发生危险。此事关系外交至为重大，现公使团已当面提出严重抗议，究应如何办理，方为妥善之处，希公同筹划，俾策完全。”^[22]张绍曾此电于剿、抚两策之态度模棱两可，未有明确的指示，可见中央政府对解决此案决策之无能无力。相反，劫车案却加剧了北京政坛的派系纷争，因国会方面正在掀起倒阁风潮，“临案”遂成倒阁重磅炮弹。参议员范振绪对国务院提出质问书，众议员张琴对交通总长吴毓麟提出弹劾案，要求追究政府的责任^[23]。难怪有时论谓：“政府既不死不生，外长复无人负责，而本案之对外方法乃心惊气慑，不复能作一语，良可叹也。”^[24]
真正对解决“临案”具有影响力且有权力作出决策的是坐镇保定的直系首领、直鲁豫巡阅使曹锟。第一次直奉战后，直系的权势大大扩张，实际控制着北京政治，任何重大决策未得其认可均很难实行。如时论所谓，此案之解决“决难望诸今日毫无能力之中央政府，只有望诸保境安民之直接责任者”;要求曹锟“务宜抛弃从来之侵略主义，以保境安民为天职。关于管辖内之匪祸，务宜根本剿灭，以保护内外人士此后之生命财产，免至再激起国际问题”^[25]。所谓“国际问题”正中曹锟内心焦虑之所在。他正在谋划出任大总统，深知以中央政府内外地位之虚弱和财政支绌之实情，如无列强的支持，即便上台也很难维持，而临城被劫外国人质的生死，以及事件能否顺利解决，将直接影响到列强对华及对他本人的态度。换句话说，他本人和北京中央政府未来的政治前途，在很大程度上系于列强的态度。因此临城案发后，曹锟不能置身事外，而是积极干预，“急欲于举行大总统选举之前将本案告一段落，以全对外之体面”^[26]。列强亦深谙北京政治之底蕴，劫车案发后，在与中国政府交涉的同时，还不断与曹锟直接打交道。5月6日，美国公使舒尔曼致电曹锟，要求他采取有效措施，立即解救人质。曹锟于次日回电表示极大的关切，并称已指示地方官员立即派出军队，解救人质^[27]。同时，法国公使受各国公使的委托，星夜赶赴保定面见曹锟，要其负责营救被扣外国人质，确保他们的生命安全^[28]。由于列强“希望军队对于匪徒暂缓进剿，以免被掳之人，发生不测情事”^[29];且公使团特别要求曹锟，“凡军事行动，负有与外人生命及安全有关之责任，应请迅为设法撤退官军，以免各国人民之危险”^[30]。在内外压力之下，曹锟对临城劫车案作出了以抚为主的决策，企图通过谈判，在一定程度上满足孙美瑶的要求，解救人质出险。他对外国使节表示，“赞成先用和平权变办法”,并派“干员驰赴济南，帮同田、熊军民两长，商议急救办法”^[31]。
负责直接处理临城劫车案的山东督军田中玉为直系干将，在案发后一直主剿，并派兵围困抱犊崮，随时准备动手。但由于曹锟决策谈判解决，5月7日，交通部决定先派遣部员前往出事地点调查，并电田中玉称，“匪众此举因被兵追逃无路，故意惹起外交，以为要挟招安地步”;“务请积极设法，早将中外搭客营救出险”。同时表示，如营救费用不足，交通部可以代筹^[32]。9日，国务院和外交部又致电田中玉：“希即暂停追剿，迅筹和平方法，将外人剋日全数赎回。”曹锟随后致电田中玉，令其对该电“务望查照，迅筹赎回办法，俾外人安全出险”。此后“中央迭次来电，兢兢业业不敢说一剿字”。在此情况下，田中玉只能服从，令何锋钰“驰赴临城”,与外领“详细研究，如确于事实有利，不妨于最短期间暂缓进攻，俾外人得以安全出险”^[33]。临城劫车案的解决进入官府与孙美瑶部讨价还价的谈判阶段。
三、解决劫车案的谈判及结果
北京中央政府以和平谈判解决临城劫车案的方针既定，中外有关人士随后云集临城，通过各种途径与孙美瑶部接触，磋商谈判条件。
干下劫车“豪举”后仍被困于抱犊崮的孙美瑶部，眼见己部以劫持人质而就编“脱困”的想法得以实现，也同意与官府谈判。他们在对外通告中提出：“是役也，非为抢掠财物也，非欲惹出国际交涉也。盖以中国若许政府若许军人，无诚意无统绪，诚不及外人之保其信耳，今已至此，别无可言。若无水落石出之办法，给予正式之条件，许我所要相当之驻点，决不放回西人。”^[34]10日，被扣人质杨毓洵被放下山，带出孙部的开价是：一、不派军队剿攻，围剿官军退归原防；二、其部编为正规军两个旅，并由地方士绅担保，准其自由往来；三、暂以被扣西人为质，剿则撕票^[35]。为了表示谈判的诚意，孙部陆续释放了被劫中外人质多人。其后，孙美瑶又派多人为代表下山谈判，当局亦派地方士绅李麟阁、外交交涉员温世珍、前总统府顾问美国人安特生(Andersson)、曹锟代表丁宏荃以及与孙部有关系的行伍人士等上山磋商。但因对立双方在孙部改编为两旅还是一旅、官府撤兵与孙部放人孰先孰后等问题上僵持不下，谈判一时未有结果。5月20日，孙美瑶部属一部由山外冲入抱犊崮，与围剿官军发生冲突，谈判暂告破裂。
自“临案”发后，田中玉一直主剿，“积极筹备进剿计划，略已齐全，四面包围防线，亦经布置周密。只以各方人士救票之热心，苟该匪等有一线悔悟之机，多主张委曲求全。玉亦不能独违众议”^[36]。在谈判暂告破裂后，田中玉和吴毓麟回京与政府共商对策。一向主抚的吴毓麟此时感觉“实已处于两难之间，本人实不敢更言和平解决”。田中玉则认为：“倘能及时进剿，攻其负固，抚其归诚，当可作速解决。惟旅客尚困匪巢，不无忌器之虞，非得政府主持，使团谅解，亦不敢鲁莽从事。”由于孙美瑶不愿轻易就范，驻京公使团不再坚持反对在一定程度上使用武力的可能性。曹锟在得悉公使团的态度后，也不再坚持以抚为主的解决方针，改以指示可以剿办。因此，在5月22日的内阁会议上，田中玉提出：“先向匪索要最后之条件，俟得其条件后，即由大总统以命令保障此条件之实行。令下，匪如能尽释人票，即可彼此相安，倘仍不允，即用重兵以剿之。”阁议决策为“相机办理”,虽仍未对剿抚问题作出明确决策，但在曹锟示意下，国务总理张绍曾告田中玉，“相机办理四字，范围包含剿抚兼施及其他便宜行事意义在内，尽可放手做去，并允饬派飞机三架，电令直苏两省各派混成一团前往协剿，以壮声威而策万全”。吴毓麟在领会曹锟之意后亦告田中玉：“现在各防官军万不可再行撤退，以致不可收拾。鄙意为今之计，应先剿办附近土匪，断其外援，藉以示威，一面觇其态度何如，再定最后应付之法。”为此，田中玉特意于24日赴保定面见曹锟，请求指示，曹告其“熟权利害，兼顾并筹”,令其与张绍曾“商同办理”^[37]。
在官军的压力下，孙美瑶的立场有所后退。5月26日，孙部释放了上海《密勒氏评论报》记者、美国人鲍威尔(Powell),由其居间联络，与官府重开谈判。经鲍威尔、安特生等从中斡旋，官府与孙部均有让步。31日，双方同意有枪者改编的原则，并由官府派人入山核点孙部人数。几次反复，最后决定收编3000人，番号定为“山东新编旅”,由第五师节制，以孙美瑶任旅长，另由官府给款85000元作为孙部经费。6月12日下午，安特生和孙桂芝在枣庄附近的十里河签订协议，约定官军即时撤防，孙部释放尚被扣压的全部外国人质，中国人质则迟至25日方全部释放。至此，轰动一时的临城劫车案以人质平安获释、孙美瑶部被收编为官军而告解决^[38]。
四、关于铁路护路问题的善后交涉
临城劫车案本身虽以被劫中外人质获释而收场，但有关劫车案的外交交涉却未因此而告结束。相反，在人质获释后，不再有保护人质安全压力的列强，因不甘于此案中之“受辱”,向中国提出了一系列苛刻严酷的善后要求，令北京中央政府及其后台老板——直系面对着列强强大的外交压力，一时处于应对两难之境。
临城劫车案发生后，鉴于其负面影响之大，迫于内外压力，中国政府作出了一系列姿态。案件解决前，下令将田中玉和熊炳琦交部议处，肇事地官员撤任听候查办。案件解决后，6月26日又下令将对临案负有直接责任的兖州镇守使兼山东第六混成旅旅长何锋钰免职，听候查办；津浦路警务处长张文通及被劫车巡警队长赵德朝等立予撤职；任用瑞典籍保安队教官曼德视察铁路，调查路政，加强护路工作；8月25日发表《铁路警备规则》,29日发布“诰诫令”,令“各省长官于境内外人切实保护，倘有疏虞，决不轻贷”^[39]。但是，列强并不以此为满足，他们还企图通过“临案”攫取更大的利益，在善后交涉中，他们提出了一系列后续要求，尤其是纠缠在赔偿损失、保障铁路安全和惩办责任者三个问题上毫不放松，逼迫中国作出更大的让步。对于“赔偿”和“惩办”,列强的态度基本一致，但在“保障”方面，列强的态度有明显的差别。为此，列强在对中国提出正式的善后解决要求前，进行了反复的讨论(本节只论铁路善后交涉，其他交涉详见下节)。
衡诸列强在临城劫车案发生后的态度，英国的反应最为强烈，因为“临案”发生之津浦铁路被认为主要是英国的势力范围，也是英国在华投资和经济利益的主要集聚区。“临案”发生后，无论是英国舆论，还是英国在华侨民，都主张对中国采取强硬态度，以保护英国的切身利益。英国政府因此而在“临案”解决前后，领头提出对中国进一步的勒索要求，主要是建立铁路护路警察，并通过财政和人事安排，确保列强在中国铁路沿线的利益不受中国国内局势变化的影响。为此，英国主张于必要时由列强展示武力威胁，准备舰队示威。早在“临案”解决前，英国已经提出这样的主张，但因各国意见不一而未实现。“临案”解决后，英国再度提出这一主张，并将其主要功夫用于说服美国，认为如果英美一致行动，则其他国家也必将加入其中^[40]。6月19日和30日，英国两次致函美国国务院，认为中国的局势要求列强采取坚定的行动，以保护在华外国人的生命财产安全，否则如“临案”之类的事件还会发生，列强所付的代价将更大；如果列强尤其是英美采取联合政策，中国将会让步；英国准备进行海军示威，并增加在华北的军事力量；如果可能，列强应通知中国政府，除非他们建立在外国官员控制下的护路警察，否则列强将考虑自己建立这种力量的可能性。英国强调，考虑到国内舆论之沸沸扬扬，英国政府很难消极无为，但是希望知道美国是否准备在必要时与英国一致采取行动^[41]。
对于英国以武力威胁并企图控制中国铁路警察权的主张，美国持有异议，美驻华外交官及其政府并不主张采取过于激烈的行动。美国驻华公使舒尔曼认为，英国的提议势将在中国激起反对外国人的浪潮，因此保护中国铁路安全最有效的方法，不是由外国人监督其事，而是鼓励中国人自己行动^[42]。7月9日，美国答复英国称，尽管美国同意英国的诸多要求，但仍怀疑海军示威的有效性，因为此种行动是有限的；如果可能，美国建议通过撤销对中国现政府的承认以及停付关税和盐税，向中国政府施加压力^[43]。美国与英国在这个问题上的不同态度，并不反映两国对维护其在华特殊利益方面有根本区别，而主要是行事方式的差别。与老牌殖民帝国并惯用炮舰政策等“硬”手段的英国相比，新起之强权美国更多是采用“软”手段，既达到其目的，又可得到被屈服国之人心，从而更有利于其长远利益。正是由于美国在临案中的态度与英国有差别，使不少国人对美国寄予期望。然而正如美国国务院远东司司长马慕瑞所言，美国“尤愿她能够有机会使中国政府获得在外国协助下的合作，为了明显的必需目的，增强中国政府对中国国内与外商的大动脉免于被劫掠的护卫能力，并使中国更能保护合法的外国利益，以实现她的国际义务”^[44]。可见美国并不因与英国态度之差别而“忽视”中国的“国际义务”及其需要获得的“外国协助”。
值得注意的是日本的态度。自日本作为强国在远东兴起后，一向视中国为其势力范围，在侵略中国、获取自身特殊利益方面，常常扮演着列强中之急先锋角色；而且作为英日同盟之一方，日本似乎也应该更多地站在支持英国的立场上。但在“临案”善后交涉方面，日本一反常态，不赞成英国的立场，而更多地支持美国的意见。7月7日，日本驻美大使专门造访美国国务院，讨论英国的善后解决条件，表示日本不主张派海军示威，认为那可能导致最终出兵的结果并将使局势更为复杂；日本同意组织护路警察的主张，建议建立如同盐务稽核那样的体制安排，但不赞成由外国组织及控制护路警察^[45]。日本采取如此态度可能有多重原因，一则津浦路等主要为英国利益之所在，日本没有必要为英国火中取栗，成为中国民族主义浪潮反对之所向，而赞成美国的主张并不妨碍日本的实际利益；二则日本已经在东北铁路有稳固的势力范围，不希望因护路警察问题而影响其自身在东北铁路的利益；三则日本过去在中国的扩张之速，影响到英美利益，因而有华盛顿会议对日本一定程度的约束，时隔未久，日本暂时还不想过于出头。但如同美国的态度一样，日本的这种表态丝毫不妨碍其享受列强从“临案”中可能得到的权益。
8月10日，驻京外国公使团在致中国外交部的照会中，正式提出改组铁路护路警察，予以特别编制，由外国武官监督的要求，声称：“倘中国政府继续姑容或放任此种扰害，并不主剿除此项损害在华外人权利与利益之匪患，外交团不得不采用何种方法，以保护外人在华之生命财产权利与利益。”^[46]20日，公使团开会讨论护路问题。英国提出，在中国交通部内设护路行政局(铁路警察局),指挥6000人的护路常备队，保护及维持铁路的安全和秩序；该局设立华、洋局长各一人，两者有同等权力，由中国政府商请使团同意后任命，同时还将雇用不超过二十名有经验的外国雇员，作为铁路检查员和巡视员；该局经费由外国总稽查核准，作为铁路日常运营开支的一部分，每年共计160万美元，同时为筹集护路经费，各路会计长及路务总管由外国人担任。英国还提出，在两个月内拟出详细计划，交公使团批准后实行，以十年为有效期。意大利、比利时和荷兰赞成英国的提议，美国、日本和法国则表示反对，“盖恐因此惹起中国人之排外，及中国之内乱，则于外侨之安全无补，反使之陷于危险”^[47]。当天下午，日本驻美大使再度造访美国国务院，说明已接到本国政府的紧急指示，对于英国的提议表示极大的疑虑，提议对英国方案作如下修改：一、公使团只须了解护路计划的细节，而非批准该计划；二、护路警察以中国人为长官，受中国政府管辖，外国官员只作为中国官员之顾问；三、财务和车务官员的任务只限于为护路警察筹集必要的经费，并保护铁路债券持有人的利益；四、该项计划不必涵盖所有铁路，而只应包括那些目前主要为外国人所利用的铁路。美国国务卿休斯(Hughes)基本同意日本的意见，认为英国方案走得太远，建议驻华公使团应有一致意见，避免提出不同的护路计划^[48]。28日，驻京公使团再次讨论护路问题，将英国方案修改为：一、外国人任护路警察长官之副手，但中国官员应在重大事项上征求其意见；二、护路计划提交使团后不必得到批准，但使团仍然保留通过外交手段修改之权利；三、护路计划首先开始于津浦和京汉铁路，其他铁路稍后实行；对于铁路稽查和车务长问题则未得结论^[49]。
列强的护路计划遭到中国社会各界及舆论的一致反对，认为此事“辱我国体，丧失主权，且此端一开，祸患将不可底止”。国会议员赵正印等发表通电称：“今英人乘我国内纠纷，以临城事变，应合各国，肆行要挟，破我国权，置国际正义人道于不问，……我全国上下，应同力同心，拒绝交涉。”^[50]由于舆论反应强烈，直系首领也表态反对列强的护路计划。曹锟表示，“中外行旅，既可完全保护，则外人实无再干涉铁路根本之理由”,因此“决然反对”列强之干涉铁路。吴佩孚多次指出，“共管中国铁路，即为共管中国之先声，如有一国敢提斯议，吾自有对付良策”。他还致电北京政府国务院，表示“护路办法，关系我国主权，即使外交团循英意通过，亦万难承认，……请外交总长速向外国声明此意，对于护路一节极端拒绝。”^[51]9月24日，中国外交部答复公使团关于护路之要求，谓：“护路一事为中国目前内政要举，应负之责未尝放弃”;中国将“自动改良护路之计划，决意极力进行”,于各路险要地点驻扎军队，改良特别路警，并于必要时聘用外国专门人才；但“对于外交团所拟提议之计划，义难承受”^[52]。
虽然中国政府拒绝了列强的护路提议，但对列强加强铁路安全保卫的要求则不敢大意。10月1日，交通部召开铁路警务会议，提出“现在护路一事，已为我国上下共认为交通方面惟一之要图，即世界各国对于我国此举，亦均极为注意”^[53];决定成立铁路警备事务处及教练所，由交通部次长孙多钰任处长，王赓、梁上栋任副处长，聘曼德为总教练，并规定得用外人为视察及教练。10月15日，外交部复文公使团，表示对于他们的要求“虽难承受”,但“对外交团之关怀路警问题及其襄助之盛意深为纫感”,并表示“本国政府深信所采严厉之剿匪计划与夫新订之护路办法，定能使外人在中国内地旅行及居住之安全益臻巩固”^[54]。10月27日，已经通过贿选当上了大总统的曹锟，任命唐在礼为铁路警备事务督办，扩大铁路警务处的事权。11月20日，曹锟令将铁路警务处直属于国务院，派出正规军二个旅担任护路任务，紧急时可由唐在礼调遣指挥。当日公使团开会讨论护路问题，由于中国政府就护路问题作出了若干决定，再经外交总长顾维钧的疏通，公使团表示大体满意。将护路问题暂行搁置。
五、劫车案善后交涉的结束
在有关临城劫车案善后交涉的“赔偿”与“惩罚”方面，列强的态度一致，而中国政府虽基本认可“赔偿”,但对赔偿方式和数额则有不同意见；至于“惩罚”,中国不同意以此名目进行，但表示可以自行处理负有责任之官员。双方就此进行了一波三折之交涉。
8月10日，外国驻华领袖公使照会中国外交部，在“赔偿”方面，要求赔偿被劫者之行李物件损失及医药费，并按天数累进计算赔偿数目，对于死者家属应予厚重赔偿。此外，接济被劫者之一切费用均须赔偿；其他视各人情形有索取额外赔偿之权。在“惩罚”方面，照会援引《辛丑条约》之规定，要求派员前往若干省份实地考察，倘发觉地方官吏不能尽其职务，除处以处罚外，要求适用《辛丑条约》规定之惩罚(即“一概革职，永不叙用，不准投效他省希图开复，亦不得别给奖叙”);要求以“通匪嫌疑”、“事前疏忽”、“弹压不力”、“事后办理不善”等名义，将田中玉等即予免职，嗣后不得再任官职，并保留饬令在通商口岸租界内不得予以保护之权^[55]。
中国政府收到列强的照会后，决定由外交、内务、财政、陆军、交通五部组织联合办事处，负责处理此案。时任外交总长的顾维钧认为，“外交团采取的立场似乎是很严重的，因为这是整个外交团第一次联名照会”。但他同时认为，此事实为“偶然事件”,“并不是由中国国内哪一个排外运动引起的”,因此列强“要求所依据的原则是站不住脚的”,“外交团所提的要求是很不公正的”。他在处理此案时强调：“我们做事绝不应有损中国的独立和主权，也不应违反或超越关于在中国领土上保护外国人的国际法准则。”^[56]顾维钧的看法实际也反映了国内舆论对列强干涉的反对之声。8月25日，全国商联会发表声明，要求政府对列强各项条件，除赔偿外概行拒绝，并应公开中外往来文书，以使国民为政府交涉后盾，“对于外力干涉，应全国一致反抗”。上海国民大会发表宣言：“此事件应有该地方责任者负责，其有增加国民负担侵害主权者无论为直接或间接，俱非我国民所承认。”^[57]社会舆论在中国对外关系中所起之作用，无论为正面或负面，自“五四”以后日渐增强，并已成为执政者可利用之“武器”,“临案”亦如此。
因为“惩罚”问题直接牵连直系大将田中玉，故直系亦借国内舆论的反对而自重，表示反对列强干涉中国内政。吴佩孚提出，惩处事故负责官吏是中国政府的权限，与外国并无关系，“倒田是为一事，外交又是一事，万不可存幸灾乐祸之心，藉此为倒田运动。纵使田督军即应去职，亦不能于此事此时”^[58]。田中玉因解职关系其个人利益所在，对列强照会的反应尤为激昂，声称“若必以外交方式为漫无等差之惩处，恶风一启，不逞之徒或以私仇或以政争随时随地皆可劫持戕害侨民，假乎外交推翻疆吏，势必使中国益增纠纷”。在田的鼓动下，山东各界有致北京国务院电和内务部请愿书，反对列强“用外交方式勒令如何如何，不复稍留余地，地方特任长官，侮辱至此，国家用人行政，主权侵夺殆尽。此种恶例一开，何以立国”;“我政府之处置已极允当，何得再谬引庚子条约，妄干处分大吏之权。且今日中国为内忧外患交迫时期，就国权言，绝对不能以督军田中玉之进退属个人关系，稍事让步”^[59]。
本来，外交部已于8月13日草就对公使团照会的复文，但由于舆论反对和直系反弹，遂不得不将复文暂行搁置，在征求意见后，再加修改。28日，阁议讨论通过修改稿，随后派专人到洛阳征求吴佩孚的意见。由于中国的答复迟迟没有送出，9月21日，美国公使舒尔曼就此向顾维钧提出警告，但顾维钧告以他必须考虑中国的公众舆论，就像公使团在作决定时也考虑了外国的舆论一样^[60]。24日，外交部正式将复文送致驻京外国公使团，首先辩明临城劫车案“并非排外运动，亦无特别仇视外人之表征”;接着针对列强提出的要求进行答复：1.关于赔偿，因此事“实不能谓本国政府负有赔偿损失之责任，但鉴于外人被掳之情形暨所尝之艰苦，本国政府自愿本优厚之精神，给予公平之偿恤”,数字另议，但个人之“附带赔偿”“在性质上言似属间接损失，或与本案无切近关系，或仅系影响所及者，本国政府碍难一并列为核计外人应得恤偿之根据”;2.关于“保障”,“本国政府碍难同意，深望外交团重加考量”;“引用《辛丑条约》实非正当或必要之保障。倘若坚持非特有牵动中国人民良感之虑，而于外人生命财产之安全亦无所增益也”;3.关于“惩罚”,有关官员“业经按照本国法律分别惩治及交部议处”,但“本国政府所不能允从外交团之要求者，实因按照条约，凡惩处中国官吏、人民，皆须由中国政府依照中国法律办理”。复文最后声明：“本国政府对于外国侨民在中国内地之安宁，素极注重。此次临城案发生之情形，实预料所未及”;“深信在华外人生命财产权利利益之安全，必能益受保障也”^[61]。
公使团收到中方复文后很不满意，认为“中国政府似未领会本外交团关于此项紧要之点”,尤其英国认为“复文骨子太硬，不能满意”。9月29日，美国公使邀英、法、日公使会晤，讨论对中国复文的答复，决定考虑以不承认中国新政府的行动，压迫中国作出让步。10月4日，公使团再次提出照会，声明“维持八月十日联衔照会所注意之各点及办法，全部相应照请贵国政府仍按照上述照会所指定各项办法施行为荷”^[62]。
公使团的态度使负责处理此案的顾维钧左右为难。他既要顾及中国舆论和社会各界的反应，也要注意不与公使团形成僵局，还要考虑曹锟上任后之对外关系，可谓瞻前顾后，势难三全。10月2日，中国驻美公使施肇基告美国国务卿休斯，顾维钧的处境很困难，尤其是对所谓非直接赔偿问题，因为与义和团的赔偿相似，很难同意。休斯却告施肇基，他不认为列强的要求不合理，因为这些损失实际是直接的损失，在任何法庭都会判决给付。施肇基又告休斯，中国政府不会挑动排外情绪，但公众舆论也是重要的因素，基于义和团协议的赔偿，顾维钧不可能接受。但休斯却坚持认为，此案应基于条约范畴加以解决，他的看法是经过深思熟虑的，中国不应该考虑任何改变条件的可能性。休斯的态度充分说明了美国不以暂不赞成武装干涉而放弃自己国家与国民利益的坚定立场。可是，尚未得知休斯态度的顾维钧还在3日电告施肇基，请求休斯的援助^[63]。可以想见，顾维钧的请求不会得到他所期待的反馈。
10月5日，曹锟通过贿选“当选”大总统。他在到北京上任前，已经考虑到驻京外国公使团是否在他就职时前来觐贺的问题，因为公使团觐贺与否，关系到列强对他的态度，如果列强不承认其政府，他的总统职位也坐不稳。所以曹锟还在未就任时，即派人到公使团接洽，而此举恰为公使团要挟中国接受关于“临案”之条件提供了最好的机会。所以舒尔曼自信，只要外国以中国政府在这次事件中的表现而论事，中国政府势将与列强合作^[64]。公使团在会商后放出风声，称“北方之现状及其发生之种种事件，悉皆由于官场漠视对外条约及义务而来。……而曹锟为此漠视对外条约义务辈之首领，故中国种种罪恶之由来，其首先应负责者，即为曹氏。渠虽被选来京，但其在外交上之身价，并不能因此抬高。”^[65]据此，领袖公使符礼德告曹锟所派之接洽人，以各公使“未奉有本政府训令为词，不予觐见”^[66]。果不其然，10月10日曹锟就职当天，外国公使均未露面，以他们的集体缺席给了曹锟严重的警告，即要曹锟从“漠视对外条约之义务”变为“重视对外条约之义务”,即“重视”列强在华利权，而在当时也就是解决临城劫车案的善后问题。
列强的态度不能不引起曹锟的重视，为了获得列强的承认与支持，曹锟只有牺牲他口口声声所要“保护”的国家利益。他首先在“赔偿”问题上松口，同意考虑列强的“间接赔偿”要求。而在最让他头疼的“惩罚”问题上，虽然田中玉是曹锟的拜把兄弟，而且为了曹锟贿选“报效”了数十万经费，但此时曹锟也不得不将其牺牲。10月13日，曹锟将田中玉召到北京，劝其顾全大局，自动辞职。田中玉不能当面违抗，却在事后去天津向曹锟之弟曹锐抱怨，并追索贿选“报效”之款，表示对曹锟的不满。为了敷衍田中玉的感受和面子，曹锐向其兄建议“奖惩两销”之法，即在免去田中玉职务的同时，升其为上将军，以为安抚。其实如果真要论“临案”责任，作为直鲁豫巡阅使的曹锟也免不了受牵连，如参议员张光炜等通电中所谓，“山东系直鲁豫巡阅使曹锟及巡阅副使吴佩孚属境，既拜兼辖之职，即负共同之责律，以首重从轻之意，断未有部曲获罪，反置长官于不问者也”^[67]。如今曹锟成了大总统，却要田中玉当替罪羊，也难怪田中玉心有不服，如果因此而将其逼反，对曹锟以后控制部下亦非益事。因此，曹锟接受了曹锐的建议，以上将军的虚衔授予田中玉，同时免去田的督军职务，以对内对外都有交待。
负责办理外交的顾维钧一直在为外国公使觐贺事伤脑筋，“内迫于要人的敦嘱，外迫于使团的催问”。经过反复交涉疏通，公使团表示，只要中国政府承认“临案”照会的要求，他们准于10月15日前往觐贺，同时声明“非全部承认，不必答复”。待田中玉同意辞职后，列强的要求得以实现，顾维钧即草拟了二次复文，并将所拟稿本先行送交公使团征求同意，直到他们满意为止。此举如时论所谓：“以外交上非常的屈辱交换元首怀仁堂的一握手。可怜轰轰烈烈的青年外交家，为维持中国国际地位而就职的外交总长，竟办成如此屈辱的外交！”^[68]15日，中国复文送达公使团，声明“为看重贵外交团意愿起见”,对“赔偿”问题，原则赞同个人“附带赔偿”,性质及数目留待以后讨论，并告知已将田中玉免职^[69]。至此，公使团目的已达，驻京各国公使遂于15日上午10时前往总统府，正式觐贺曹锟“当选”总统。当日下午曹锟发布命令：山东督军田中玉迭电辞职，准免本职，特派郑士琦督理山东军务；特任田中玉为上将军。
曹锟以中国的屈辱而换得外人的“觐贺”,但公使团却以中国政府令称田中玉因表示辞职而被免职，同时又升其为上将军，不是“惩办”而是“鼓励”,实为故意玩弄公使团，毫无诚意，故由领袖公使符礼德于16日下午提出质问，并要求在四十八小时内撤销提升田中玉为上将军的命令；如无满意办法，当另定对华态度。外交总长顾维钧因国家信用尽失，自己又首当其冲，处境尴尬，故提出辞呈，宣布自次日起不再到部办公^[70]。
对于公使团明目张胆之要挟，曹锟纵有不满，亦不敢稍有表示。为了挽回局面，他一面派外交次长蔡廷幹与公使团斡旋，解释上将军是有名无实的虚衔，田中玉是明升暗降；一面又召集部下磋商补救办法。大家冥思苦想，咸认即便同意列强的要求，但如果明令取消授予田的上将军令，实在是太不成话。正在进退两难之际，国务总理高凌霨提出补救之方，即向洋人解释，田中玉授为上将军，系属大选完成后照例之酬庸；他之免职，则为“临案”交部议处后之结果。一予一夺，为截然两事；而依原定发表之程序，升将令本在免职令前，由于经办人员未加检点，同时也为手续上方便起见，竟将前后两令同日发表，至引起误会^[71]。为了敷衍洋人，他们索性假戏真做，由国务院以正式公文送至印铸局并抄送外交部，谓查阅本月15日政府公报及令单，误将田中玉叙升及免职两令列在一日，与原定发表次序不符，应即更正。此举演出了“临案”善后交涉中最为滑稽可笑之一幕。谁知公使团仍然不理这套把戏，非要撤销田中玉的升职令不可。曹锟最后走投无路，只得求告田中玉说：“老弟委屈点，看我的面子。”请其自动辞去上将军，总算了结了此案^[72]。
临城劫车案虽然最后得以解决，但对中国对外关系与国际地位仍有显明之影响。时任国务总理的张绍曾认为，“此案决不能影响及于中国之国际地位”,“盖外人在中国者，今虽遇此不幸之事，而中国侨民之在外国者，亦何尝未遇此类不幸之事。……然中国初不因此而蔑视友邦自主之精神，故可知友邦亦必不因此而不尊重中国之自主精神也”。“临城案与撤废治外法权乃完全不相关涉之问题，故其解决亦裁判为两事，分别解决，不能混为一谈。尤有进者，中国国民今决不甘居外人之下，务必求得比较的平等待遇而后已，纵万一有一二国不欲以比较的平等待遇予中国人民，而设法使此撤废治外法权一事为无期之延期，全中国人民亦必以全力以争之，因此事乃至不平等之事也”^[73]。此话不过是政客对舆论批评之虚应故事，临城劫车案影响于中国国际地位及对外形象实非浅鲜。就列强而言，由于“临案”而认为中国不能承担所谓“国际义务”,因此提出若干干涉中国内政之要求(如由外人控制护路及路政),并放缓了华盛顿会议后同意在一定程度上“改善”中国国际地位(如关税自主和取消治外法权)之步伐。就中国而言，临案反映出20年代前半期中国对外关系的某些基本特征，即每遇有对外交涉，可以进行一定程度的抗争，这主要是由于社会各界和舆论的压力以及职业外交家群体的努力所致，但最后的结果仍多让步，反映出当时中国外交之虚弱地位。由临城劫车案自发生至解决的全过程观之，可以认为，由于近代以来中国的长期弱势地位以及外交、内政、军事、经济、文化等多重因素，牵连到其弱势国际地位回升的过程必然是十分缓慢、有限而艰难的。同时，由于军阀割据造成中国政治和政府的分裂，一方面虽然使当时的职业外交家群体有相当程度的活动空间，并可根据国际外交准则和惯例进行一定程度的外交努力；但另一方面，中国政治与政府的分裂，也使对外交涉不易形成一致看法与统一声音，并给予对外交涉以有力的支持，从而使职业外交家的作用打了不少折扣，加以中国自身的实力所限，使他们在挽回中国国家利权方面的贡献只能是有限的。毕竟，弱国外交有其施展的空间和限度，无法太过超出其自身实力而作为。因此，对于1919年五四运动之后中国国际地位的缓慢回升以及职业外交家在其中所起作用似不宜估计过高。