蒋介石重任国民政府主席后的中央体制

1943年5月12日，为接受加拿大新任驻华大使呈递国书，国民政府主席林森从重庆歌乐山双和桥官邸乘车入城，前往国民政府办公处。不料，专车在行驶途中与美军卡车相撞，遂使林森突患脑溢血，卧床不起。8月1日，林森在双和桥官邸去世。林森的去世为蒋介石重任国民政府主席之职提供了机会，也引起了国民政府中央统治体制的一些变化。
在国民党的统治体制中，国民政府主席一直是个微妙的职位。它随着国民党权力重心的转移而发生变化，权力大小也因人而异。现任国民政府主席的林森，是根据国民党四届一中全会的精神而被推举上台的。1931年“九一八”事变后，时任国民政府主席的蒋介石内外交困，在各方压力之下被迫于12月15日辞去国民政府主席、行政院长及海陆空军总司令之职。在这一背景下，不满蒋介石独裁统治的广东方面(以胡汉民、孙科等人为代表)决议趁此机会修改国民政府组织法，改变国民政府主席大权独揽的状况。于是，12月22日召开的国民党四届一中全会便正式修改《国民政府组织法》,选举“年高德劭”的林森为国民政府主席，孙科为行政院长，并通过了《关于中央政制改革案》。它的最大特点是约束国民政府主席的权力，试图建立内阁责任制的权力运行机制。最明显者，以前蒋介石任国民政府主席时，依规定兼任中华民国陆海空军总司令。而林森任国民政府主席时，则无此规定，且明确规定不得兼任其他官职。蒋介石任国民政府主席时，依规定五院院长、副院长，陆海空军司令、副司令及直隶于国民政府之各院部会长，由国民政府主席提请任免，而林森为国民政府主席时，则无此权^[1]。由此可见，国民政府主席权限的变化是很大的。
从此，在林森担任国民政府主席的整个期间，仅是一个虚尊的政府元首，政务实权在行政院。林森很明白自己的地位和处境，曾自嘲为“监印官”。由于蒋介石复职后长期担任行政院院长，掌握政府实权，所以没有向国民政府主席一职伸手。再者，林森在国民政府主席任上也很会察言观色，博得蒋介石的信任。这样，原本规定只能连任一次，即到1935年12月就应期满卸任的林森，竟连续当了十二年的政府主席，直至去世。而蒋介石虽然权力如日中天，却也没有合适的理由和机会问鼎国家主席的权位。
然而，尽管自1931年12月以后，国民政府主席的权限已十分弱小，仅是虚尊的地位，但在中国全面抗战的特殊形势下，尤其在太平洋战争爆发后，随着中国国际地位日渐升高，国内政治形势的变化，国民政府主席的职位却日渐显得重要和有分量了。
首先，1941年太平洋战争爆发后，中国战场的重要战略地位引起美英各国的重视。它们认识到没有中国在东方牵制日军，西方国家执行“先欧后亚”的战略是不可能的，迫于形势，美英不得不承认中国的大国地位，以示尊重。美英不仅向中国提供贷款和物资，以利中国抗战，而且罗斯福在征得英、澳、荷等国政府同意后，于1941年12月底建议设立中国战区，由蒋介石任战区最高统帅。1942年1月，全世界26个国家在华盛顿发表了反对法西斯侵略的共同宣言——《联合国家宣言》。签署该宣言时，中国作为四大国之一，居于领衔地位。1943年1月，中美、中英签订新约，美、英宣布放弃在华侵略权益。这是中国国际地位提高的象征。此后，中国被称为四强之一，在国际外交舞台上显得活跃。随着中国国际地位的提高，对外活动日渐频繁，从参与国际事务的角度出发，作为中国国家元首的国民政府主席的特殊性显现出来。
在四大国的领袖中，美国是总统制，国家元首是总统。英国虽然保存女皇，但实行的是内阁制，政府首脑是首相。斯大林更是被公认为苏联的象征。蒋介石的头衔虽然已经十分显赫，已成为中国公认的最高领袖，但对外代表国家的却不是蒋介石，而是国民政府主席林森。所以，随着时局的变化，蒋介石从觊觎国民政府主席的职位到企图取而代之，便是很自然的事。
其次，以一般事实而论，抗战时期蒋介石的权威已达到登峰造极的地步。从国民党统治的角度来说，按照孙中山军政、训政、宪政三阶段论的理论，训政时期国民党党和政府之间的关系是，“政权”由中国国民党全国代表大会领导国民行使，闭会时，以政权托付中国国民党中央执行委员会执行，“治权”即行政、立法、司法、考试、监察五项付托于国民政府总揽而执行之。中国国民党中央执行委员会政治会议，指导监督国民政府重大国务之实行^[2]。一言以蔽之，就是“以党统政”。抗战全面爆发后，客观上产生了集中指挥权能的要求。于是，国民党领导体制随之发生了变化，最明显的就是适应战时需要，确立了总裁制，推举蒋介石为国民党最高领袖。规定“由军事委员会委员长行使陆海空军最高统帅权，并授权委员长对于党政统一指挥”。同时，由于中央执行委员会政治会议“组织庞大，事实上已不召集”^[3],其职权移交国防最高会议代行。这样，国民党战时体制演化为两大系统：军事委员会与代行政治会议职权的国防最高会议。军事委员会委员长已被授权对党政统一指挥，国防最高会议主席也有在作战时期关于党政军一切事项以命令为便宜之措施。虽然两者均为蒋介石，看似不存在矛盾，但从权力运行机制的角度出发，仍存在问题，缺乏一个在制度上统驭一切的机关。为此，国民党在1939年1月召开的五届五中全会上，又决定设立国防最高委员会使之成为国民党中央执行委员会领导下对党政军统一指挥的最高机关。在这一体制之下，它与国民政府的关系，依照《国防最高委员会组织大纲》的规定，它指挥国民政府五院及其所属各部会。上述国民党战时统治体制演化的最大特征是，“政权”的无限扩大，“治权”的日渐弱化，甚至缩小。作为国防最高委员会委员长的蒋介石取得了超越党和政府的最高“政权”和“治权”。就法律原则而言，蒋的权力已达到不受任何制约的程度。然而，尽管国民党通过“以党统政”、“以党统军”、“党政军一体化”逐步确立了高度集权的战时体制，但是，毕竟国民党并不等同于国民政府，它们是两个不同的概念。国民党总裁蒋介石虽然在以党统政的原则下，实际上已是党政军最高统治者，不过，从理论上而言，蒋介石却不是国民政府的最高领袖，也不能代表国民政府。“国民政府所有命令处分，以及关于军事动员之命令，由国民政府主席署名行之”的规定，对蒋介石仍有某种程度的制约。因此，在国民党统治集团和蒋介石看来，解决“政权”与“治权”、“政治领袖”与“政府首脑”之间存在的二元化矛盾，使二者完全合二为一，实现党国领袖定于一尊的惟一途径，便是改变现状，由蒋介石出任国民政府主席。
第三，抗战进入中后期以后，中国共产党领导的抗日力量的迅速发展，日益对国民党的统治构成了严重的威胁。为应对这种挑战，国民党及其代表的阶级，为维护自己的统治，需要将党政机构“综合化、一元化”,以利用蒋介石的威望，全面强化和巩固国民党的统治。
上述内容表明，不论是从主观还是从客观上，蒋介石取代林森都有其必然性。而林森的患病和去世，则加速了这一进程。
实际上，早在林森卧床不久，鉴于林森病势严重，国民党中央就已经在考虑由蒋介石接替林森任国民政府主席的问题。5月29日国民党中央执行委员会召开第二百二十八次常委会临时会议，决议修改1931年12月通过的《国民政府组织法》。由于原组织法第十二条规定：“国民政府主席不得兼任其他官职”。另外，原组织法中也没有主席因故不能视事时有什么人代行职务的规定。经过修改，于第十三条中增加一项条文：“国民政府主席因故不能视事时，由行政院长代理之”,并删去了国民政府主席不得兼任其他官职的条文，为蒋介石重任国民政府主席铺平了道路。8月1日林森去世，国民党中央执行委员会常委会立即于当晚举行第二百三十五次临时会议，决议选任“行政院长蒋中正同志自即日起代理国民政府主席。”^[4]蒋介石正式出任国民政府主席已没有任何妨碍，只是时间和手续问题。
1943年9月6日—13日，即在林森逝世后1个月，国民党在重庆召开了五届十一中全会。会议的一项重要内容就是通过修改的《国民政府组织法》,为蒋介石合法出任国民政府主席完成法律手续。修改的主要内容为：
第十条，国民政府设主席一人，委员二十四人至三十六人，由中国国民党中央执行委员会选任之；第十一条，国民政府主席为中华民国元首，对外代表中华民国；第十五条，国民政府五院院长、副院长，由国民政府主席于国民政府委员中提请中国国民党中央执行委员会选任之，五院院长对国民政府主席负责^[5]。
同时还提高了国民政府主席的权力，规定：“国民政府主席为陆海空军大元帅”。延长了主席的任期，由原规定任期两年改为三年，并把只能连任一次的规定，改为“连选得连任”。还规定：“与宪法实施后，依法当选之总统就任时，即行辞职。”^[6]
显然，此次修改的最大特点是，国民政府由一座空架子变为充分拥有治权的政府机关，国民政府主席不再是一个有职无权的虚尊元首，而是一个实实在在握有大权的国家首脑。政府体制大体恢复到了1931年12月以前的状况。此外，需要注意的是此次修正还有如下的含义：第一，条文修改为蒋介石实行集权统治提供了法律依据；第二，保证蒋介石终身当中华民国最高领袖；第三，为蒋介石日后在实行宪政时出任总统作准备。这次改制，完成了国民党党政军最高领导职务归于一人的最后一步，极大地加强了蒋介石的个人集权统治地位。全会在作了上述修正后，最后推举蒋介石为国民政府主席，并兼任行政院长。因此，可以说蒋介石已成为彻头彻尾名副其实的专制统治者。
抗战后期，蒋介石利用林森病逝的机会，出任国民政府主席，是顺理成章之事，在当时并未被人们单纯认定此举是蒋介石追求个人权力的表现，在国统区也未引起人们过多非议。其实，从国民党统治的需要着眼，蒋介石出任国民政府主席有其必然性，这是因为：
其一，对日抵抗战争在客观上要求最高指挥当局具有比平时更高的指导权威和更快捷的指挥方式，以便有效地管理和调遣一切资源用于战争。这样，抗战的特殊形势，客观上为国民党集中权力，加强指挥效能提供了合适的土壤。蒋介石出任国民政府主席顺应了这种趋势，具有一定的合理性和社会基础。
其二，抗战爆发后，国民党利用抗战的有利时机，全面加强国民党的统治。在统治体制方面，相继推出了总裁制、军事委员会委员长制、国防最高委员会委员长制，极力强化蒋介石的权威，使蒋介石高高凌驾于党和政府之上。因此，蒋介石出任国民政府主席，是国民党强化一党专政，实行“以党统政”的具体表现，也是国民党一党专政政治发展的必然结果。
既然蒋介石接替林森出任国民政府主席，作为一种政治手段，国民党五届十一中全会在顺应“对于选举主席问题，多数同志主张恢复十八年主席前制”^[7],推举蒋介石出任国民政府主席的同时，也相应对国民政府进行了人事调整。首先，选举孔祥熙、孙科、叶楚伧、居正、覃振、戴传贤、朱家骅、于右任、刘尚清九人为国民政府委员，组成新的国民政府委员会。其次，依新通过的《国民政府组织法》,由蒋介石提请任命“蒋中正兼任行政院院长，孔祥熙为行政院副院长，孙科为立法院院长，叶楚伧为立法院副院长，居正为司法院院长，覃振为司法院副院长，戴传贤为考试院院长，朱家骅为考试院副院长，于右任为监察院院长，刘尚清为监察院副院长”^[8]。不难看出，此次新组成的国民政府具有如下的特点：
第一，国民政府委员会组成人员人数之少为以往历届所未见，国民政府委员同时又为五院院长、副院长，国民政府委员会的权力被大大加强。虽然从体制上而言，上述变化更多的只是恢复了1928年、1930年的旧制，但实际上却有完全不同的意义。它反映了中国政治领域中发展的两种趋势：一是集中权力，试图提高行政效率；二是权力高度集中于蒋介石手中。
第二，蒋介石由国民政府主席兼任行政院院长，在国民政府中具有完全支配的地位。国民政府委员会在字面上是国家最高行政权力机关，身兼国民政府主席、行政院院长的蒋介石为该委员会的当然主席，国民政府委员会权力的扩大只能意味着权力转移和集中到蒋介石手中，“故委员会的效用殊属微小”^[9]。
总之，蒋介石出任国民政府主席，进行人事调整，目的在于更加有效地集中权力，发挥国民党的统治效能。但它表明国民党的抗战体制无论怎样变化，都始终是围绕着蒋介石这一“圆心”进行的。在抗战前途日趋明显，国内各种政治势力已广泛提出争取民主的挑战的情况下，蒋介石不但不采取实际措施逐步弱化政权的战时性质，扩大民主参政渠道，反而在常规政府组织谋求永久独裁权，通过因人易法的手段获取不受限制的权力，这无疑是违背时代潮流的做法，对国民党的统治也带来了消极影响。