美国1948年的《援华法》

1947年下半年，美国国会中的亲蒋议员与院外援华集团更加起劲地展开活动。在魏德迈访华同时，卢斯派蒲立德(William Bullitt)来华，为《生活》杂志撰写专稿。蒲立德在二战时曾任驻法大使等职，与国民党政府关系很深。他在中国活动了两个月，写成了《向美国人民报告中国》,在10月13日出版的《生活》上发表。他危言耸听地说，如果国民政府垮台，苏联就将控制整个亚洲，并动员亚洲的人力物力资源反对美国，那样，过不了一代人，美国的独立也将不保。他鼓吹给国民党政府以13.5亿美元的援助，并建议派麦克阿瑟去中国帮助蒋介石指挥作战^[1]。这篇文章在美国影响甚广，在为援蒋制造舆论方面所起的作用极大。亲蒋议员也纷纷跑来中国。10月，众议院军事委员会的四名代表访问了中国。他们在访华期间就迫不及待地给杜鲁门打电报，要求政府“刻不容缓地援助中国”^[2]。周以德在魏德迈回国后来中国，从北平到上海跑了不少地方，几次见到蒋介石，还到东京与麦克阿瑟进行商谈。回国后，他于11月8日约见巴特沃斯(W.Walton Butterworth)。他唯恐这位国务院远东司的新任司长对中国了解不够，便不嫌其烦地给他上了一个半小时的关于中国历史、现状和将来的课。他的长篇大论归结到一点：“中国形势需要美国采取紧急的行动。”他强调，日本与朝鲜的安全需要在中国维持一个非共产党政权；中国现政权虽然不好，但维持它总比让它垮台而由一个共产党政权取而代之好；没有美国的援助，中国的内战不能结束，共产主义不能被遏制；而美国的援助必须是全面的，包括道义、军火的援助以及大规模训练军队^[3]。
在一片要求援蒋的压力之下，马歇尔又采取了一系列措施，第一、他在9月中旬解除了范宣德远东司司长的职务。从抗日战争末期以来，范宣德一直反对无条件地援助蒋介石，反对美国卷入中国内战，因此遭到政府内外及国会内外亲蒋分子的忌恨，成为他们攻击的主要对象，被称为国务院里的“红色细胞”。如今马歇尔把他打发到瑞士当公使，这既是对亲蒋势力的重大让步，也排除了实行援蒋政策的主要障碍。第二、马歇尔于10月21日批准让售8大队项下的军用飞机和马里安纳岛上的剩余军火。为了避免在行将举行的四国外长会议上受到苏联的指责，他要求对这一转让及其他一切援蒋事宜都不加声张。11月25日到12月15日的战后第五次四国外长会议毫无结果，不欢而散，这更使马歇尔下决心援蒋。会议一结束，12月16日，他就电示国务院，夏威夷群岛及美洲大陆的战斗机亦可转让。两天后，副国务卿洛维特(Robert Lovett)通知司徒雷登大使，8大队项下价值2650万美元的物资将以原价17.5%的价格售予国民党政府。稍后，12月22日，国民党政府又以原价2.1%的价格从战时资产管理总署购得C—46运输机150架。根据1948年1月7日的合同，马里安纳岛上的一切剩余弹药以原价的1%让售，与赠送无异^[4]。第三、10月27日，美国与国民政府签订一项救济援助协定，美国提供1947年春国会划拨的2770万美元的物资援助。第四、马歇尔虽然拒绝了参谋长联席会议及魏德迈关于派军事顾问团到国民党作战部队去的建议，但批准顾问团到台湾训练中心去训练国民党部队，并对后勤部队实行改组及监管^[5]。
除了上述各项，美国政府正在酝酿的一个更重要的援蒋措施是在实行援欧计划的同时提出援华计划。在11月11日的参院外委会上有人问到援华计划，马歇尔说，具体数字尚未确定，大约是在1948年4月至1949年6月的15个月中提供3亿美元。这个数字比蒲立德所建议的13.5亿少得多，自然不能使亲蒋议员满意。正式援助计划的确定需要时间，杜鲁门、马歇尔与国会领袖商量后决定召开国会特别会议，向法国、意大利和奥地利提供临时援助的法案。12月中旬，行政当局提出，向法、意、奥及中国提供5.97亿美元，其中给国民党政府1800万元。12月23日，1800万美元拨款获国会批准^[6]。
得知美国即将大规模援华，国民党政府不失时机地采取了相应的措施。12月间，国民党政府不间断地提出各种援助要求，以12月22日向司徒雷登大使递交的关于美国援华的几个基本考虑的备忘录最为全面。该备忘录的主要内容是：美国实行一项为期四年、总额15亿美元的援华计划，条件应与援欧方案大致相同；中国将雇佣有经验的美国管理人员，协助中国政府设计关于财政、货币以及其他行政方面的改革，并雇佣美国技术专家参加建设；美国应允许中国向美国政府以贷款方式购买剩余军火及其他军用物资，1948年该项贷款总额拟为1亿美元^[7]。1947年冬，美方在拟定援华方案时曾与国民党政府的两位代表——国民党政府财政顾问杨格(Arthur Young)及外交部特派代表李幹进行了多次会商。1948年1月国民党政府又向美国派出以中央银行总裁贝祖诒为首的技术代表团，为接受美援作准备。该团与国务院、财政部、商业部、联邦储备银行的中国问题专家及有关人士进行广泛接触。1月28日，行政院院长张群迎合美国意图发表十点“自助方案”,宣示国民党政府进行行政、财政、经济、军事各方面“彻底改革”的决心。
美国行政部门与国会之间经过紧张磋商与反复的讨价还价，1948年2月18日，杜鲁门向国会提出了拨款5.7亿美元的经济援蒋方案，为期15个月，以其中的5.1亿美元购买民用物品，主要是粮食和工业物资，其余6000万元用于少数特定的工业及交通的复兴项目。^[8]1948年初国民党政府还有2亿多美元的外汇储备^[9]。马歇尔的用意是，国民党政府可以用自己的钱去买军火，美国对它不作军事上的承诺。2月20日，马歇尔向参众两院外交委员会阐述政府的援华政策。魏德迈出使中国归来后无声无息，国会内外的亲蒋势力纷纷就此事诘问政府。马歇尔乘此机会辩解说，很多与援华有关的文件虽然其内容极为正确，但一旦公布，“中国政府和中国军队的士气，必将遭受重大的打击”。他列举了自大战结束以来美国给予国民党政府的种种援助，强调说，国民党政府要支持下去，不能依赖别人，主要只能靠他们自己，任何人也不能越俎代庖。在目前政府贪污腐败、软弱无力、纪律废弛的情况下，“美国援助中国政府抵抗共产党的任何大规模的努力，均将成为美国直接参与的工作及责任，美国就得承担遥遥无期地供给大量兵力和资源的义务”,从而使美国不能将其资源用于更重要的地区，在那里美国更有可能遏制共产主义，这“不可避免地将对俄国人有利，或者引起一种反作用，极可能导致另一种西班牙式的革命或广泛的战争”^[10]。美国决策者的矛盾心理在马歇尔的这篇讲话中表露无遗。美国是愿意并必须支持国民党政府的，但又不能大规模地、全力以赴地给予支持，主要是因为它自己不争气；美国的力量不是无限的，它应当把资源用于更有把握遏制共产主义的地方；美国不愿意因为中国内战问题与苏联发生冲突，他关于中国内战可能导致西班牙式的战争的担心与大战期间罗斯福的担心不谋而合。马歇尔的讲话阐述了美国有限支持国民党进行反共内战的方针，其调子与后来的《白皮书》是一脉相承的。
军界及一些亲蒋议员对政府的方案仍不满意。他们力图把若干经援改为军援，众院外委会要求把5.7亿中的1.5亿作为军援。但参院外委会(包括一些亲蒋的议员)一致认为国民政府是无望的，他们削减了援助的款额，并且避免使用军援的名义。结果达成的方案是：经援3.38亿元，特别赠款(即军援)1.25亿元。《援华法》作为《1948年援外法》的一部分，于4月2日由国会通过，4月3日杜鲁门签署成为法律。但是年6月众院拨款委员会又把经援减为2.75亿美元，从而使援助总额减为4亿美元。这样的《援华法》表明，战后美国政府的扶蒋反共政策具体化为这样一种政策：用美国一定的经济和军事援助(包括一定数量的军事顾问)尽可能延长注定灭亡的国民党政府的寿命，纵然不能阻止中国革命的胜利，也要在这条道路上设置尽可能多的障碍，给中国共产党制造尽可能多的困难。
《援华法》的实施在美国由经济合作总署负责。1948年5月原旧金山市市长赖普汉(Roger D.Lapham)被任命为该署中国分署署长。6月7日，赖普汉到中国，分署正式开始活动。国民党政府方面成立了美援物资委员会，行政院长张群亲自出任主席，委员包括外交、财政、交通等部部长，中央银行总裁、资源委员会主席、上海市长等。由委员会的组成已足见国民党对美援的重视了。中国分署在1948年底共有美籍人员89名，非美籍人员355名。为了实施《援华法》,中美双方又于7月3日订立《关于经济援助之协定》,8月5日换文成立了农村复兴委员会(由美方二人、中方三人组成)。根据这两项协定和其他有关照会，中国政府的财政、经济、贸易及统治区的经济生活完全置于美国的监督之下，美国还取得了不少新的特权。
1948年《援华法》的经援部分包括商品、工业复兴、农村复兴三个方面。其中购买物资的款项为2.038亿美元，用于工业交通复兴的为6750万美元，用于农村复兴的为250万美元，其余120万美元为经济合作署的行政费用。从美国购买的商品主要是粮食、棉花、肥料、石油、煤、医药、农药等。到1949年4月3日《援华法》满期时已拨出2.15亿元采购物资，其中1.392亿元物资已经运到中国^[11]。
关于工业复兴方案，美国组成了一个复兴考察团，于1948年6月随赖普汉来中国。该团发现，中国面临着双重的问题：中国的重建极需购置机器设备，但中国又极端缺乏工程与技术管理人才。考察团对6750万美元的使用提出了初步建议，大部分用于基础工业与运输业，诸如发电、煤矿、铁路、化肥等。考察团准备让美国公司作“项目工程师”,协助中方设计项目，购置设备，培训人员。经合署及中国政府并准备聘用一家美国管理公司来主管整个项目。但国民党政权迅速崩溃，经合署署长不得不于1948年12月21日宣布，工业建设及重置机器的方案，除某些已经进行到很高程度的工程计划需要继续完成外，其余一律停止。事实上，东北及华北的某些工程的预备工作早已停止。工业复兴方案基本上还停留在计划阶段，并未动用任何款项购置物资^[12]。
农村复兴计划的命运与工业复兴计划相仿。1948年8月5日，中美双方通过换文，成立农村复兴委员会，由行政院秘书长蒋梦麟任主任，另有中美双方委员各二人。该委员会总部设在南京，1948年12月迁往广州，在长沙、重庆、桂林设有地方办事处。委员会下设若干专家小组。其时，东北、华北已被解放，该委员会在西南和华南进行了调查，打算在四川、湖南、广西、福建、台湾等省进行一些项目。由于国民党政权的迅速垮台，农村复兴计划基本没有实行。1949年3月拨款期满后，1948年《援华法》中未动用的款项继续拨付，大多用于台湾。
《援华法》中1.25亿美元的军援是以中国政府委托美国陆军、海军、空军部采购军用物资的方式提供的。到1949年3月也没有用完，剩余部分继续拨付。1949年6月1日，国务卿艾奇逊致函国防部长约翰逊(Louis Johnson)说，这1.25亿美元是“确定地、绝无变更地”归“国民政府”(国民政府已于“行宪”后结束，这里是对国民党政权的习惯称呼——引者)使用的，“国务院不认为”要对“国民政府”使用余款购买军火“定出一个截止期限”,军火可以一直供应到1.25亿美元用完为止^[13]。
据美国方面统计，从抗日战争胜利以后，美国政府批准的对华经济及军事援助共20.077亿美元，其中15.967亿为赠款，4.11亿为信贷。而在长达八年的抗日战争期间，美国给予中国的援助仅为15.157亿美元，只及战后援助的四分之三。此外，美国还将原购价为10.781亿美元的剩余物资作价2.32亿元卖给中国政府^[14]。可见战后美国对国民党政府援助之巨了。