熊内阁及其大政方针

宋案发生后，在全国舆论的压力下，赵秉钧自5月间就被迫“请假”,国务总理的职务一直由段祺瑞代理(7月中旬由朱启钤暂代过两天)。各部总长也七零八落，除陆军、海军、外交、司法、农林、交通有总长之外，其余各部都以次长代行总长之权，内务为王治馨，教育为董鸿祎，工商为向瑞琨，财政为梁士诒。当时，袁世凯正在全力准备反革命的统一战争，暂时无暇顾及内阁人员的补充问题。7月底至8月初，对南方用兵节节胜利，使调整政府机构成为不可避免的事。对于总理这一重要职位，袁世凯不想让与北洋毫无关系的人担任。他曾想请徐世昌出山，表示“舍徐菊人殆无第二人足以相属”^[1],但由于遭到国民党和进步党国会议员的激烈反对，徐不肯从命，只得作罢。最后，他不得已选择了进步党人熊希龄。他表面上说除国民党“捣乱分子”以外，他都愿意“容纳”,“示天下以大公”,骨子里却只着眼于暂时利用。因为对南方的战争尚未结束，正式大总统选举也没有进行，此时取得进步党人的支持，对战胜国民党是非常重要的。
熊希龄(1870—1937),字秉三，原籍江西丰城县，祖辈在湖南世代为官，遂入凤凰籍，故人称熊凤凰。他是进士出身，怀抱经国济世大志，戊戌维新运动时，曾协助湖南巡抚陈宝箴改革封建弊政，参与创办学堂、报纸及学会等维新事业，并担任长沙时务学堂总理，聘请梁启超为学堂中文总教习。戊戌政变发生后，他被革职，“永不叙用，并交地方官严加管束”。至1903年，由湖南巡抚赵尔巽奏准起用，任湘西路师范学堂监督。1905年，他随钦差大臣户部侍郎戴鸿慈和湖南巡抚端方出洋考察政治，游历日、美、英、法、德、俄各国。回国后至辛亥革命前，历任奉天农工商局总办、盐运使、东三省清理财政监理官、兼奉天造币厂总办等官差，有理财能手之称。在此期间，他还多次赴日本考察教育和实业，与梁启超、杨度和徐佛苏等立宪派名流过从甚密，并暗中疏通袁世凯、端方、赵尔巽等大吏为立宪派捐款，还参与创办政闻社等立宪活动。民国成立后，他加入中华民国联合会，后改名统一党，与章太炎、程德全、张謇等皆为理事。1912年4月就任唐绍仪内阁财政总长，7月14日解职。同年12月12日，袁世凯任命他为热河都统，次年2月赴承德上任，曾筹划热河建省及整修前清避暑山庄等事务，同年5月被推为进步党名誉理事。他支持袁世凯，反对国民党。7月初，当江西准备起兵抵抗北洋军时，他曾以热河都统名义通电全国说：“尚望参众两院破除党见，电责叛军首领迅速解兵，听候裁判”,否则“愿与副总统及各都督共击之”^[2]。至7月31日，袁世凯正式任命他为国务总理。
与前几届内阁一样，熊内阁组阁过程中也遇到了一些困难，但这次困难不是来自国会，而是来自袁世凯。熊希龄在7月初得到组阁的消息后，感到非常意外，7月18日上辞呈说：“自揣能力，与现在之暴烈分子(指以孙中山为首的革命派)、腐败官僚两派绝不相容”,所以总理一职“万难从命”^[3]。袁复电不允，并命他速来北京“计议大局”。7月20日熊希龄入京，与袁面谈，并与进步党领导人筹商进退。进步党领袖梁启超认为组阁是扩张党势的大好时机，并极力怂恿熊希龄就任，而且表示自己愿意入阁担任财政总长，给以实际支持。进步党人的愿望自然与袁世凯的本意不相符合。熊希龄一到北京，袁就把一张总长的名单交给他：外交孙宝琦，财政周自齐，交通杨士琦，内务朱启钤，陆军段祺瑞，海军刘冠雄，重要的部都由北洋派占据，剩下农商、司法和教育三个部让熊希龄物色人选。一年前，袁用这三个闲曹牢笼占据南方数省的同盟会，而今用来给势力远逊于同盟会的进步党，在他看来，代价已经相当高了。所以，他对熊希龄以梁启超为财政总长的要求始终不肯答应。8月26日熊就职，28日赴参众两院发表施政演说，但内阁人选仍未完全确定。一直拖到9月初，袁才同意采取折衷的办法，由熊希龄自兼财政总长，而将周自齐调交通总长，梁启超改任司法总长，汪大燮为教育总长，张謇为农商总长。9月11日，各国务员经国会通过，并由袁世凯任命。至此，民国以来的第三届内阁才正式组成。阁员九人中，进步党四人，其余五人都是北洋派。熊内阁是北洋派和进步党的联合内阁。由于梁启超、汪大燮和熊希龄都是社会名流，张謇是全国闻名的实业家兼教育家，于是这个内阁就被人称为“第一流人才内阁”。
“第一流人才内阁”的成立，是进步党人的黄金时代。鉴于赵秉钧内阁应办之事都由总统包揽，“国务院不过盖章、副署之机械而已”^[4],熊希龄一上台就表示要实行责任内阁制，“与总统府划清权限”,并“勉成责任内阁人员，当不顾利害，积极负责任”^[5]。梁启超也想一显身手，为内阁起草了《政府大政方针宣言》,经国务会议通过。熊率领全体国务员出席国会，郑重宣布大政方针，此后并在全国各大报纸刊布。这是以往历届内阁所应该做而没有做的，所以熊内阁给不少人以政象一新的观感。
内阁宣言书，洋洋万言，对外交、军政、财政、实业、交通、司法、教育各项大政都有论及。叙论一段说，民国“破坏之时告终，建设之时方始”,“然希龄等今日不敢语于建设，但有竭其绵薄，以立建设之基础，为愿已足”。试图把国家引向建设，这是宣言书的根本点。在外交方面，宣言书表示抱“开诚布公以敦睦谊”和“审时相机以结悬案”两大方针，“求外交上不复有重大问题发生，乃得集全力以整顿内治”。他们认为，内治根本在于财政。民国两年来“中央既一无所入，惟仰给外债以度岁，地方则又思分中央所借外债之余沥以自活，循此不变，债债相引，其势将举全国所入尽充外债利息。如此，则破产之祸岂俟数年后哉”?因此，必须大力整顿财政，而整顿之道，则从治标治本两方面着手。治标之策为政府严格控制预算，量入为出，以便达到“实际上收支适合”和“勿以外债充经常费”。治本之策有三点：一为改正税制。“就现行诸税择其中最繁苛厉民者裁汰之”,余则加以改良整顿，同时“略参以国家社会主义，添设新税，求国家增加收入，而民亦间接受其利”。计划采用的税目有田赋、盐课、契税、宅地税、印花税、出产及销场税、烟税、酒税、矿业税、一部分营业税、一部分所得税、遗产税、通行税、银行兑换券发行税；此外还有验契税、官发证婚书费等。二为整理金融，统一货币，暂照旧习惯用银本位，将来实行金本位。三为改良国库。关于军政，他们计划练兵五十万，“其性质大别分为两种：甲种用陆军编制法，以军长、师长统之，分驻要塞边防，纯由中央节制调遣者；乙种用警备队编制法，归各地方行政长官节制调遣，分配各州县从事捕盗，诘奸，以补行政警察、司法警察所不及者”。他们还认为：“中国产业幼稚，故宜采保护主义”,又由于“资本缺乏，故又宜采开放主义”,“斟酌两者之间，则须就各种产业之性质以为衡，若棉若铁若丝若茶若糖，其最宜保护者也；若普通之矿业，其最宜开放者也。外商投资于我境内所生之利，彼得其三四，而我恒得其六七，故政府愿与国民共欢迎之”。
对于私人工商业，他们也拟加以提倡奖励。宣言说：“官办事业择其性质最宜者乃行开办，其他皆委诸民，不垄断以与争利，但尽其指导奖劝之责而已。”不仅要重视工商业，还要“辟垦荒地，改良农业”,“一面设法普及农业银行，一面以国力兴修水利”。
除以上所谓“谋自立以渐进于富强”的政策外，在宣言书里还大讲改革弊政，如励行军政民政分治，取消行省制，改为道、县两级制，实行减政主义，推行官吏考试制度。此外还准备整饬纲纪，齐肃民俗，提倡教育，奖励工商诸学，增进国民智能，等等^[6]。
熊希龄一再强调法制建设的重要性。他上任伊始，在国会发表演说时就表示：“鄙人之政见，可以简单言之者，则使中华民国为法制国是也。”“谓中国人无共和国程度，鄙人绝不敢言。欲使中华民国巩固，非造成法制国不可。”^[7]在大政方针宣言书里，他又说：“今之稍知治体者，咸以养成法治国家为要图。”而养成法治国家的办法，非守法之观念普及于社会不可。使人人知法律之可恃，油然生信仰之心，“则自懔然而莫之犯也，故立宪国必以司法独立为第一要件”。针对以往“法规之不适”和“法官之乏才”的弊端，他提出“宜参酌法理与习惯，制定最适合于我国之法律，使法庭有所遵据”,同时“严定法官考试、甄别、惩戒诸法，以杜滥竽，而肃官纪”。法官的选择任命，比其他官吏要更加严格^[8]。
应该说，熊内阁宣布的大政方针，从主观上讲，并不完全是徒托空言，借以愚弄人民。虽然这个方针有明显的半殖民地半封建的色彩，如军队“皆以维持国内秩序为职志”,“以收锄暴遏乱之效”;在教育方面，以“孔教为风化之本”;对外未敢涉及不平等条约的问题，等等。但从总体来看，宣言在经济上提出了一整套发展资本主义的政策，在政治上，主旨在于贯彻法治精神，不失为是一个建设资产阶级共和国的纲领。熊希龄、梁启超、张謇等人的确也想循此方针，有一番作为。但是，这与袁世凯北洋集团的真实意图相抵触。袁的政策是扩张官僚资本主义经济势力和建立封建独裁统治。所以，大政方针作为“抽象的计划”,袁世凯甚为“嘉许”,对于责任内阁也表示“绝不掣肘”^[9],但一旦见诸实行，则阻力横生，以致流弊百出，面目全非。所谓“第一流人才”“心力虽坚，而能力不足”,他们想做的事既不能做，他们能做的事，就只有助纣为虐了。