府院之争

袁世凯死后，国会恢复，国务总理段祺瑞实际把持了中央政权。性格懦弱的黎元洪继任大总统后，处于毫无实权的地位。他不甘尸位素餐，事事受段摆布，依靠国民党人及国会，与段祺瑞展开权力斗争。支持段内阁的则是北洋派势力及研究系，这就是所谓府院之争。
1916年8月1日，被袁世凯解散的国会重新开会。原进步党人组成的研究系同原国民党人组成的商榷系，又在议场上展开政争。议会中的国民党人曾打算选段祺瑞为副总统，而以唐绍仪组阁，但因段祺瑞声威正炽而作罢。9月，国会开始审议宪法草案。审查地方制度时已演成武斗，到审查国会体制时，关于政府体制更有争论，由于国民党一派的议员占多数，规定了许多条文限定内阁总理的权限，并通过二读，以至后来被各省军阀斥为“对人立法”,“议会专制”,“破坏责任内阁”。在军阀眼中，国会“乃一岁以来，一法未立，徒取纷奴， 日惟查辨质问干涉行政为事，滥用职权，逾越法纪，搁置要案。其不肖者，至勾结煽动，阴劫政权，破坏大局。会议之时，凶殴犯罪，不许逮捕，此种现象，已为天下所共愤。至制宪之事，乃复激于偏见，行其阴谋，削一切行政之权，悉收而纳诸国会，举从来统一之局，必取而剖为联邦，为暴民开专制之新图，陷国家于分崩离析之地”①。
在国会里，支持段祺瑞的研究系不能占多数席，段派力量转而谋取北洋军阀团体的支持。1916年6月，北洋各省督军之代表云集徐州，开会决议十条纲领，“绝对抵制迭次倡乱一般暴烈分子参预政权”②。9月正式组织“各省区联合会”,“以联络国防，巩固势力，拥护中央为宗旨”,“本团体为防止暴乱分子私揽政权而设，国会开幕后，如有借故乱，与各省区为难者，本团体得开会集议，为一致之行动，联合公讨之”③。各省督军拥戴张勋为首领，人称督军团。督军团成立后，即排挤入阁的国民党人。他们攻击张耀曾贩卖烟土，反对其就任司法总长；反对唐绍仪长外交，斥其“素行不检”,外交失信，“勋等于唐就职以后，署名签押之件，势必一律不敢闻命”④。唐被迫辞去外交总长一席。督军团还多次宣言排斥国会，先提出驱除国会中的暴烈分子，后更是攻击“国会不良”,要求取缔国会。9月29日，黎元洪不得不下令禁止军人干政：“近有少数之人，每囿一隅之见，或组众集议，凌轶范围，或隐庇逋亡，托名自固。甚至排斥官吏，树植党援，假爱国之名，实召亡国之渐。……若仍不顾大局，一意孤行，国法俱在，公论胥存，本大总统为捍卫国家计，亦不能不筹所以善后也。”⑤督军团虽然同段祺瑞也有矛盾，但做了段祺瑞想做而不方便做的事，是段借以打击国民党、国会，向黎元洪施加压力的重要武器。
黎元洪以国会为靠山，段祺瑞以督军团为后盾，政客、军阀介入的结果，府院双方的矛盾更趋复杂。
府院之争最初表现为总统府与国务院权限划分的争论。
段祺瑞出任国务总理，就提出以徐树铮任国务院秘书长，通过张国淦向黎元洪游说。但黎已经领教过徐的飞扬跋扈，坚决拒绝与其共事。后经徐世昌、张国淦等人的劝说，才勉强答应。但黎提出徐树铮到府见他时要张国淦陪同的要求，坚持不单独见徐⑥。
徐树铮人称段祺瑞的小扇子军师，虽有才干，但喜弄权术，为人专断，动辄平地引起风波。担任国务院秘书长后，常独揽大权，不把总统府放在眼中。需呈交总统审阅公文及用印时，他常不出面，而派手下人去总统府。一次山西省同时变动三个厅长，黎稍加询问，徐树铮就说：“只在这里盖印好了，管他什么事。”黎元洪成了被人讥讽的只以监印为执事的“盖印总统”。张国淦时任总统府秘书，与黎、段双方都有关系，常居中斡旋，矛盾遂未激化。
8月初，丁世峄担任总统府秘书长。丁字佛言，属孙洪伊一派的进步党人，后倾向国民党，上任前为参议院议员。入府之前，丁闻府院有争，以为是无成规可循的缘故。在他看来，“所谓府院问题者，国务会议以前，无议事日程，会议以后，无报告；发一令，总统不知其用意，任一官，总统不知其来历。……大总统无见无闻，日以坐待盖印为尽职”⑦。为提高总统的地位，增强总统的实力，针对院方提出的《府院权限节略》、《国务院兼办总统府收发》的通告，8月底，他提出《府院办事手续》的草案，其要旨是：总统得随时出席国务会议，所有国务院议决事项及官吏任免命令，须经该部长官同意后，再呈大总统盖印，总统有权驳回交国务院再议。
段祺瑞一派一见便大哗，纷纷指摘丁破坏责任内阁制而行总统制。段祺瑞称病不出，并扬言要辞职。后经他人劝解才于26日销假。段同意由国务院秘书长亲自呈送须总统核阅的文件，并下一道手谕给徐树铮：“本院呈请大总统核阅文件，应责成该秘书长躬自递呈，阅印后赍回，无论风雨星夜，不得假手他人，以昭慎重而免歧误。”又对黎元洪称徐：“伉直自爱，不屑妄语，其于面对时，凡有声明为祺瑞之言者，祺瑞概负全责。”⑧但对于总统列席国务会议，则坚决拒绝。经讨价还价，双方达成了折衷：总统不出席国务会议，但其议事日程须先期呈阅；国务会议议事记录随时呈阅；紧急军政要件由国务员进府直接报告；总统对于国务会议议决案件，如有认为不合者，得命总理及主管国务员说明理由，如仍认为不合，得交回复议一次；每日呈阅文件与呈请用印，由国务院秘书长亲送⑨。双方另决定每星期五国务员到总统府举行一次会议。
丁的主张并未付诸实现。国务会议会前所报议事日程，与所议事件多有不符合之处，会后报告，也只由一国务员送来一纸不详细的记录。国务员星期五到总统府议事，也变成了会餐。
府院关系紧张之际，倾向于黎元洪的内务总长孙洪伊与徐树铮的矛盾激化，使府院矛盾更趋激烈。
孙洪伊，字伯兰，直隶人，清末为立宪派激进分子，二次革命后转向国民党人。段祺瑞上台后，最初拟的组阁名单中并无孙，后经黎元洪提议才拟任为权轻的教育总长。名单发表后，段祺瑞致电称其“硕望通才”,促其就任。但孙洪伊仍认为“此次内阁改组，似去轨道尚远。”至7月13日，段祺瑞改任孙为内务总长之后，孙才在南方力量的支持下赴任。孙、徐都是不甘人下之人，国务会议上，几乎无事无时不意见相左，唇枪舌战。
两人关系交恶始于对龙李之争的处理。护国战争结束后，李烈钧并不听命北京“来京候用”,仍将滇军驻扎广东。龙济光虽调两广矿务督办，但仍署理广东督军。双方军队时起冲突。国务会议，按理徐树铮只有列席资格，并无发言权。第一次阁议龙李之争时，徐树铮便主张进剿李烈钧，而孙洪伊等只主张调解，因龙系北洋亲信，李系国民党人。徐树铮未经国务会议决定，擅自下令粤、闽、湘、赣四省军队进剿李烈钧。孙洪伊等国民党阁员当场与徐树铮吵翻，指摘徐越权。黎元洪也坚决支持了孙洪伊。
再起风波是福建省长胡瑞霖的查办案。8月下旬，湖南议员郭人漳、周震鳞提出查办胡瑞霖案，揭发其任湖南财政厅长时的不法行为。胡依附于皖系，故徐树铮未经国务会议讨论，就以国务院名义咨复国会，为胡的劣行辩护，驳回提案。孙洪伊认为，各省民政长官处分属自己部职权范围，就向段祺瑞抗议。段命徐树铮将咨文取回，但徐谎称参议院已将该咨文印发。孙证实并无此事，一气之下提出辞职。黎元洪得知后也很不满，特召见并诚恳挽留。段也作慰留的表示，孙洪伊才答应打消辞意。段祺瑞还调整内阁办事程序，规定院令必须经国务会议通过，秘书不得擅自改院令，非经国务总理与主管总长副署不得发出等。
9月初，孙洪伊整顿内务部，裁撤冗员。院方得了可乘之机，被裁部员在徐树铮的唆使下向平政院控告孙违法。平政院裁决撤销命令，被解职人员仍回内务部供原职。孙拒不接受，认为平政院为袁世凯时代所设，不符合临时约法的精神，其本身的合法性都有问题。徐又批就执行裁决书的命令，送到总统府盖印，为黎元洪所拒，批复“交院再议”。黎还按孙的主张，将此案交国会审议。
段忍耐难熬，于10月19日，呈请罢免孙洪伊，黎元洪拒绝盖印。部分国会议员也坚决支持黎元洪、孙洪伊。王玉树、龚焕辰在众议院就国务总理径自呈请罢国务员是否合法提出质询，认为擅开此例则立宪前途可危。吕复、褚辅成等提出查办徐树铮案，六十余人联署，举其蒙蔽总理、污蔑元首、伪造文书、擅发院令等七大罪状。研究系则站在段、徐一边，在报纸上攻击孙洪伊违法。皖系所支持的《公言报》“每日以骂孙伯兰为日课，嬉笑怒骂，无微不至”⑩。汤化龙还亲自往总统府，劝黎元洪尊重“舆论”。在压力之下，黎劝孙自动辞职，或赴国外考察政治，或转任他职。但孙宁被免官，决不自请辞职。
段见状则以自己辞职相威胁。黎元洪在属下的鼓动下，打算推倒段内阁，请徐世昌出面组阁。蛰居的徐世昌持观望态度，曾致电冯国璋探其意向。冯不置可否，故徐只打算居中调解，并以“不入政界”、“拥护元首”、“维持合肥”为条件(11)。徐到北京后，向段提议徐树铮改任陆军总长，孙洪伊改任农商总长，但段坚持要将孙逐出内阁。徐世昌又建议孙与徐同时去职，国务院秘书长由张国淦担任。段不得不接受了这一方案。11月20日，孙洪伊被解职，22日，徐树铮也辞职。孙洪伊被免职后，继续利用国会反对段内阁。
此外，黎元洪拒绝曹汝霖做赠勋专使一事，也加深府院隔阂。1916年11月底，段祺瑞在国务会议上决定以曹汝霖为专使，赴日本向日本天皇赠送大勋章。黎元洪对此事一无所知。但当曹汝霖拜访黎元洪，谈到应避开日本的武力派，联合其外交派，成“外交同盟”,黎元洪顿然大怒，拍桌大骂：“你到日本预备卖国，你们这样卖国，还要我随同卖国，这种毫无心肝的人，我不能让你到日本去。”(12)黎元洪还招国务院秘书长张国淦到府询问，要段祺瑞换人。段祺瑞这才告诉张，曹汝霖去日本的确负有游说朝野、中日商办农工商矿的使命。但黎元洪毫不退让，“始终唾骂不置也”(13)。黎元洪等拟派熊希龄作为专使，也被日本拒绝。日本方面也感到：“此次赠勋专使之类，在两国政府已经商定的问题，尚有可能突然成为政争工具”,“结果向外国暴露了国务院和总统府的不一致。”(14)
府院之争中，徐树铮还往来于北京、南京之间，力图拉冯国璋。研究系的梁启超、林长民也在段、冯之间奔走，打算以推举冯国璋为下届总统为条件，推动段、冯合作，驱除议会内阁中的国民党人，“奠定北洋派和进步党相结合的政治中心”(15)。12月27日，冯国璋联合二十一省军民长官通电忠告总统总理国会，“今后政客更有飞短流长为府院间者，愿我大总统、我总理力予屏斥”,“有虚己之量，务见以诚，有负责之名，务征其实”,对段祺瑞一方，“此大方针非我总理不能定”,“阁员必有一贯之主张，取钧衡于总理”,国会“侵越司法，干涉行政”“无成绩可言，更绝无进行之望”,“总之，我总统能信任总理，然后总理方有负责之地；总理能秉持此大政，然后国家方有转危之机”(16)。冯国璋南京领衔通电，给黎元洪很大压力。虽然后来冯国璋托人告诉黎的幕僚那番通电已非原稿，而是经过研究系林长民的修改。1917年1月11日，督军团又在徐州开会，决议请总统罢斥“佞人”、取缔国会、拥护总理，淘汰阁员、促成宪法等。所谓“佞人”就是与段祺瑞作对的总统府秘书长丁世峄。拔掉孙洪伊这颗眼中钉后，段、徐一直谋去掉丁世峄。为此，丁不得不向黎元洪提出辞呈，称自己动辄得咎，不愿再激怒当局。2月25日，黎元洪批准丁去职，由夏寿康继任。
孙、徐、丁相继去职，并未引起双方斗争的平息。在对德绝交、宣战问题上，双方陷入更大的矛盾之中。1917年初，美国准备对德宣战，希望中国一致行动。日本闻风而动，策动段祺瑞参战。段祺瑞原对对德绝交有所心动，但部下徐树铮等主张中立，也就暂取观望态度。但一天，国务院秘书曾毓隽仓皇跑到段祺瑞的住处报告府方动静，说：“我们宜从速发动，倘迟一步，则府方抢在前头，他们成功，我们即失败矣。”于是段祺瑞决定事不宜迟，推动绝交参战。黎元洪听从伍廷芳的意见，原也是倾向于加入协约国的，一见院方态度如此，又加上部下向他说：“段若参战，即大成功，必先倒段。段去，仍由后任者实行参战，则成功自我矣。”(17)遂转变态度反对参战。黎元洪还有一个隐衷，他见亲日派鼓动于其间，疑心参战是日本的圈套，不愿上当。外交问题演变为政争。
3月3日，国务会议通过向国会提出的对德绝交咨文和《加入协约国条件节略》。4日，段祺瑞亲率阁员到总统府，请黎元洪盖印。黎元洪说，此案须慎重其事，拒绝盖印。黎元洪还表示，根据约法，大总统有宣战媾和特权，自己须对此事负责。段祺瑞拂袖而去，当晚乘晚班火车去了天津。
黎元洪想乘机改组内阁。5日，他拉徐世昌、王士珍同副总统冯国璋一同商议，欲以徐世昌为总理，王为陆军总长。但两人都辞而不受。冯国璋则自请说服段复职。6日，北洋系各要员纷纷致电总统府，挽留段祺瑞。黎元洪不得不请冯国璋出面请段祺瑞复职。冯、黎之间商定的段复职是以黎的妥协为条件的：内阁所定外交方针，总统不再反对；内阁所拟命令，总统不得拒绝盖印；内阁训示各驻外使节、督军、省长，总统不得干预(18)。段于当晚返京。3月10日、11日，众、参两院通过对德绝交。14日，北京政府宣布对德绝交。
对德参战问题，则持反对意见者多。督军们为保持自己的兵力、地盘，多不愿参战。2月23日，冯国璋自南京来北京。府院均将他视作举足轻重的砝码。冯勉强同意绝交，但不同意宣战，他也看出：“外交问题，不过府院问题之武器而已。”(19)黎元洪府中幕僚哈汉章、金永炎、蒋作宾、黎澍，被院方目为“四凶”,乘机出谋划策。蒋作宾与奉方联络，许其厚利以谋倒段，傅良佐发现往来电报，段祺瑞打算捉拿蒋，经张国淦等力劝方罢。段祺瑞立即以其人之道还治其身，厚结张作霖，取得奉方的支持。
4月25日，段祺瑞召集各路军阀，在北京开会，商讨对德作战问题。段祺瑞说服诸人同意参战。5月1日，段的亲信倪嗣冲率各督军赴国务院陈述支持参战的意见，这一天的国务会议遂通过对德宣战案。3日，倪嗣冲、张怀芝、孟恩远又到总统府求见黎元洪，请求对德宣战。黎一见倪嗣冲，即诘问他身为省长，为何擅离职守，干预分外之事，外交问题应为政府解决，你身为地方行政长官，到处向各国公使发言，如有言辞错失，恐为外人所笑。倪唯诺而退。
5月6日，国务会议通过对德参战案提交国会。段祺瑞携国务员持咨文请黎元洪盖印。黎翻阅一下递给监印官唐浩镇。唐平日已对院方不满，拒绝盖印，将原件推开。范源濂怒不可遏：“尔何人，不配说不盖印。”摔门而出，震碎了玻璃窗。黎元洪默然无言，亲自盖印。
参战案于7日送众议院议决。8日，众议院召开会议讨论，段祺瑞亲自到场，但众议院仍决定于10日开全院委员会进行审查。10日，对德宣战案因公民团的滋扰未及开议。公民团事件是以武力制造民意的典范，招致全国各界的反对，形势反而对府方有利。连内阁阁员也纷纷辞职，5月12日国务院例会时只段祺瑞一人出席。秘书长张国淦劝段以退为进，自动辞职，留点转圜余地。段也同意，徐树铮得知后却一把扯碎辞职稿，段祺瑞也再不提辞职，仍天天到国务院办公，做光杆总理。段的左右还打算以段派人选补充内阁。
5月19日，众议院议决缓议对德宣战案。
督军团决定对国会发难。当然，国会不通过对德宣战并不能作为解散的借口，他们以国会二读通过的宪法草案破坏责任内阁制为由，向国会发难。19日，吉林督军孟恩远领衔呈请总统、总理解散国会，称“今日之国会，既不为国家计，是已自绝于人民代表资格，当然不能存在”,“仰肯大总统权宜轻重，毅然独断。如其不能改正，即将参众两院解散，另行组织……”(20)黎元洪当即召国会各政团领袖转达督军团对于宪法的意见，到场的人都表示可以转达议员考虑。有人问黎元洪如何对付督军团时，黎慨然说：“不违法，不盖印，不怕死。”(21)他的“三不主义”一时颇为人推重。次日，黎元洪又召见督军代表孟恩远、王占元，表示宪法草案问题已与议院领袖疏通，约法上总统无解散国会之权，并暗示将改组内阁。督军团遂纷纷出京，往天津、徐州商议对策。
段祺瑞得知免职令将下，拟采取缓兵之计，补充内阁阁员。22日，向黎元洪提交了一份与黎关系亲近的人组成的阁员名单。但是黎元洪在手下的鼓动下，决定采取强硬措施。23日，黎元洪下令免段祺瑞国务总理职，以外交总长伍廷芳代署国务总理。段祺瑞则通电表示：“查共和各国责任内阁制，非经总理副署，不能发生效力。以上各件，未经祺瑞副署，将来地方、国家因发生何等影响，祺瑞概不能负责。”(22)此后，黎元洪曾想拉徐世昌、王士珍组阁。徐拒不应召，王以同段的交谊，只肯做陆军总长。黎元洪转谋李鸿章之侄李经羲为国务总理。府院之争，已成短兵相接之势。
督军团站在段祺瑞的一边。5月23日，各督军云集徐州，与张勋开会筹划。“以倒黎为主题。张赞成各省倒黎之主张，各省不反对张复辟之主张，段代表仅言只求倒黎，不问任何手段。”(23)24日，张勋致电黎元洪，先是通报形势；“各省督军及各省代表二十余人昨晚偕同到徐，……咸以民国适用责任内阁制，凡任免官吏，向由国务院发出，非由国务总理副署，不能发生效力。秘书厅职司机要，对于此事，本无责任可言，今忽逾越职权，擅发通电，宣布命令，殊属创举，当然不能认为有效。……中央现既首先破坏法律，则各省惟有自由行动”。然后暗示“如无持平办法，必将激生他变”(24)。28日，安徽省长倪嗣冲致电王士珍，称总统、国会上下勾通，破坏责任内阁制，“总理为内阁之首班，上扼于专制之元首，下困于专制之国会，是举国机关人人皆可专制，独此行政政府乃束缚而无余。”(25)29日，倪在蚌埠宣布独立，声明与中央政府脱离关系：“大总统继任以来，群小弄权，扰乱政局，国会议员乘机构煽，日事纷呶。派别竞争，权利攘夺，正人则多方阻抑，党人则尽力疏通，以至赃私之案，层见迭出，几乎政府一空，所订宪法，又系议院专制。……自今日始，与中央脱离关系。”(26)相继宣布独立的有张作霖、张怀芝、李厚基、赵倜、杨善德、陈树藩、曹锟等。各督军还纷纷部署部队，进行威胁。
美国出面动员列强制止在参战问题上的分裂，但日本表示不干涉中国内政，英国也站在日本一边。由各国出面维持黎元洪总统地位的企图落了空。黎元洪被拥段力量胁迫，总统地位岌岌可危。
为解决府院之争，黎元洪召张勋入京调停，导致张勋复辟。饮鸩止渴的结果，黎的总统也做不成了。