大学院和大学区制的创立

南京国民政府成立伊始，在高等教育的管理上，接受了蔡元培的建议，成立了大学院，作为高教管理的最高机构。然而，大学院的存在仅仅维持了两年就不得不废除，个中缘由发人深思。
中华民国成立以来，教育的行政管理机构一直是由教育部担当。南京国民政府成立后，以教育行政委员会取代以前的教育部，负责“掌管中央教育行政机关，并指导监督地方教育行政”①。倡导教育自由的蔡元培，以其崇高的威信当选为教育行政委员会委员，可谓众望所归。
然而，北京国民政府时代政治对教育的粗暴干涉，使教育部没有发挥出管理教育、发展教育的功能，反而成为官僚政客营私舞弊场所的教训，给蔡元培先生留下了极为深刻的印象。因此，蔡元培极力主张引进法国实行的大学院和大学区制，以改革教育管理。
1927年6月6日，蔡元培以教育行政委员会的名义向国民党中央政治会议提出呈文指出：“年来大学教育之纷乱，与一般教育之不振，其原因固属多端，而行政制度之不良实有以助成之。”教育与学术也存在严重分离现象。因此请求变更教育行政制度，仿效法国教育制度，以大学区为教育行政的单元，区内的教育行政由大学校长负责②。蔡元培还同时上报拟定的《大学区组织条例》及《大学行政系统表》。
6月7日，国民党中央政治会议决定原则同意教育行政委员会的呈文，建议国民政府执行③。随即，国民政府决定设立大学院为全国最高学术教育机构，负责管理全国学术及教育的行政事宜，任命蔡元培为大学院院长，总理全院事务。准予在广东、江苏、浙江三个省试行。但不久，南京国民政府又以“中山大学由广大改办时筹备经年，成立未久，一旦改制，未免变更太速”为由，宣布广东省的大学区制暂缓实行④。
7月4日，南京政府公布《中华民国大学院组织法》。此法规定：大学委员会为大学院最高立法机关，由各大学校长、大学院教育行政处主任、国内专门学者等人组成，议决全国学术及教育的重大问题，保持教育对政治的相对独立性。设立中央研究院、劳动大学、图书馆、博物馆、美术馆、观象台等国立学术机构⑤。在地方上，实行大学区制，废除教育厅，以国立大学为教育行政机关，大学校长总理区内一切学术与教育行政事宜；大学区设评议会，为本区最高立法机构；大学区设研究院，作为本区最高学术研究机构；每一个大学区都设立高等教育部、普通教育部、扩充教育部，分别管理本区内高等教育、中等教育和社会教育事宜⑥。
10月1日，大学院开始办公，原教育行政委员会宣告解散。从1927年6月至1928年底，大学院制在全国各地陆续实施。但大学区制只在江苏、浙江两省试行，浙江设立第三中山大学，江苏设立第四中山大学。到1928年底，北平也开始试行大学区制。
蔡元培等人力主实行大学院制与大学区制，其目的是为了改变教育行政的陈腐气息，力求使教育独立于政治，使教育与学术相结合。
早在民元之时，蔡元培就有采用欧美教育制度的建议，但当时反对力量极为强大，蔡元培的建议无法实现。当时教育部也曾有一个《划分大学区案》,将全国划分为四大区：第一区，北京、直隶、山东、山西、河南、东三省及内外蒙古，以北京或天津为大学本部；第二区，江苏、安徽、浙江、江西诸省，以南京为大学本部；第三区，广东、广西、福建、云南、贵州，以广州为大学本部；第四区，湖北、湖南、四川、陕西、甘肃及新疆、西藏，以武昌或汉口为大学本部⑦。应该说，这是法国大学区制在中国第一次的计划实施，也是后来南京国民政府初期实行的大学区制的雏形。
1922年3月，蔡元培发表《教育独立议》一文。在此文中，他再次重申法国大学区制的好处，强调以各区内大学为中心的教育模式，既便于管理，又可使教育远离政治和宗教。
在蔡元培心中，教育部只要做好全国教育统计与报告，办理由教授组成的高等教育会议议决事宜即可。他认为：“顾十余年来，教育部处北京腐败空气之中，受其他各部之熏染；长部者又时有不知学术教育为何物，而专骛营私植党之人，声应气求，积渐腐化，遂使教育部名词与腐败官僚亦为密切之联想。此国民政府所以舍教育部之名而以大学院名管理学术及教育之机关也。”⑧
大学院开始实施后，蔡元培概括其特点有三条：一、学术教育并重，以大学院为全国最高学术机构；二、院长制与委员制并用，以院长负行政全责，以大学委员会负议事及计划之责；三、计划与实行并进，设中央研究所为实行科学研究，设劳动大学提倡社会教育，设音乐院、艺术院强化美育。
大学区制在江苏、浙江两省实施后不久，受到了来自各方面的压力。显然，这种大学区制的重心在于高等教育，较为适合教育水平发达的国家，但在中国以中小学教育为主的教育水平下，“各级教育事业同受一系之羁勒，故大学一起变动，凡中小学校及地方教育莫不为所牵制，而呈阢陧不安之状。”不少中小学校提出强烈的抗议，指责以大学校长统辖全省教育行政的体制，不仅没有达到教育独立的效果，反而更易受政治的影响。此外，改革前的江苏省教育经费中，高等教育占30%,普通教育占54%;改革后，“中小学校经费一再削减，几于不克维持。调查大学经费，实已超过普通教育经费总额”,认为这是一种违背平民化教育原则的“贵族式之教育”;不少人还指出，大学区制造成行政效率低下，“以前教育厅凡各校公文多至一星期可以批复，今乃有延至三月尚未批复者”;甚至认为大学区制造就了极少数的学阀，把持权力，大学评议会里，“大学方面仍居多数，至中小学代表不过略事点缀”⑨。
由于大学区制的划分与行政区划不相一致，因此在管理上带来了不少仅靠教育界所无法解决的问题与混乱，这是蔡元培始料未及的。如南京、上海两特别市在行政不属于江苏省管辖，但在大学区制上又将南京、上海两特别市的教育划入中央大学管辖。如此，不仅“使整个的行政权陷于支离破碎之态，以致行政计划不能统筹设施”,而且以中央大学的地位去管理邻近地区甚至他省的教育，“不特行政系统上发生极大的纠纷，且省内各厅均可独立行动，以干涉邻近与省同等地位行政区之一切行政，其弊病不知伊于胡底。”⑩
1928年2月，国民党二届四中全会上，就有两个提案反对继续实施大学院制和大学区制。8月，在国民党二届九中全会上，反对大学院制及大学区制的提案越来越多。经亨颐、朱霁青、白云梯、丁惟汾、陈树人联名提案，要求重新设立教育部，他们认为，培养人才与分配人才必须分开，长此以往极易造成学阀现象；教育不能等同于行政，如此则政治更易干涉教育；学术不能代替教育，大学院制实施的效果无疑是“科学霸占教育”(11)。郭春涛、刘守中等人以几乎相同的理由指责大学院制，认为大学院不能包括全部教育，不适合向全国推行，造成大学畸形发展，偏重学术忽视教育等弊端(12)。他们一致要求“取消中华民国大学院，改设国民政府教育部”。
10月3日，面对众怒滔滔，无奈的蔡元培只好提出辞去大学院院长一职，由蒋梦麟接任。10月23日，南京国民政府正式决定改大学院为教育部，以前所有大学院事宜均由教育部接办。24日，宣布以蒋梦麟为部长。
大学院制撤销后，各地教育部门指责的矛头又对准了大学区制。11月29日，北京大学学生百余人，不满设北平大学为大学区主要大学并接收北京大学，竟进入北平大学内打砸，将国立北平大学校长办公处及大学委员会招牌砸掉，并殴打该校师生(13)。12月27日，河北省政府致电南京国民政府称，既然大学院已取消，大学区制也应取消；大学区制在江浙的实验，证明效果不佳，根本无法在北方推行；青年应当具有政治意识，而大学区制实际上是要教育脱离政治；坚决反对北平大学区的实行(14)。28日，河北省党务指导委员会随即也致电蒋介石，对由北平大学区接收河北省教育厅表示强烈不满，指责此决定“无异故意破坏河北教育”;要求蒋介石“望民众之请求，迅令北平大学校勿遽接收河北教育厅，以免河北教育陷于不可收拾之地；并毅然主张将大学区制根本取消，以永断纠纷，而绝未来无穷之患”(15)。这种反对之声，在当时可谓此起彼伏。
1929年6月，教育部决定停止实行大学区制，浙江、江苏、北平等地的大学区相继停办。7月1日，国民政府下令停止实行大学区制(16)。