善后会议面临的困境及最后结局

善后会议在直奉战后国内政治军事力量暂时出现“均势”的形势下召开，所标榜的目的为解决时局纠纷，谋求国内和平统一，并为国民代表会议召开作准备。然而，善后会议的人员构成及段祺瑞政府宣示的由善后会议制定国民代表会议组织条例的做法，激起国民党方面抵制，使善后会议尚未召开便蒙上一层阴影。另外，参加会议的地方实力派怀抱的目的也各不相同，顺其意则设法维持，拂其意则竭力拆台。这样，开幕伊始，会议便已遭遇重重暗礁，不用说通过会议解决直奉战争善后问题，就是善后会议能否自善其后，也开始让当事人怀疑^[1]。
善后会议面临的第一个难题，是如何停止国内军事行动。会议既以谋求和平统一为目的，因而结束国内军事行动成为会议成功召开的前提。为建立这一前提，会议开幕后的第一次谈话会，与会代表便向段祺瑞提出通电全国停止军事行动的意见书^[2]。
当时国内已经发生战事或正在准备军事行动的计有浙江、河南和江西等处。浙江方面的战事系张宗昌奉张作霖及卢永祥之命，入沪“办理肃清溃军及上海善后事宜”,与齐燮元发生冲突所引起；河南方面的冲突系胡景翼前往“驻防”与憨玉琨不愿回陕所引起；江西方面则因方本仁抵制广东的北伐所致。段祺瑞政府接到善后会议代表意见书之后，即发出通电，要求所有各方停止一切军事行动，并派员前往浙江、河南等地调解。浙江方面的冲突，嗣因张作霖暂时不准备在东南用兵，加之驻上海外交团的干预，很快达成妥协。江西方面的冲突，因孙中山去世，国民党亟须解决自身面临的问题，不得不暂时中止北伐而化解。这样，真正在军事上成为善后会议“暗礁”的，只是河南的胡、憨之争。
还在善后会议即将开幕之时，因胡、憨相争，河南便已战云密布^[3]。其所以致此，与陕西督军刘镇华不无关系。盖豫省自吴佩孚下野入山之后，群雄逐鹿，各自为王，陷于纷乱状态。刘镇华恃其实力，为拓展地盘计，派遣憨玉琨、张治功两部入豫，收拾局面。并致电段政府，报告憨军克服郑州、洛阳情形。及段政府特令胡景翼、孙岳办理河南军务善后，不惟憨氏自恃“克服”豫西有功，不肯相让，即刘镇华方面，亦以曾奉政府密令讨伐吴氏，主张豫西防地应由陕军驻守。由此形成胡、憨相持之局面^[4]。
段政府为平息事端，曾严令胡、憨两军各守原防，但未生效。2月22日，双方终于爆发战争。当时，双方各有军队数万人，虽然战场在豫西，却有牵动全局之虞。段祺瑞急派孙岳前往战地调停。与此同时，冯玉祥、阎锡山等也通电调停，劝告胡、憨双方停战议和。在荥阳激战之后，孙岳艰难地将双方聚集在偃师举行和谈。但因刘镇华支持憨玉琨继续与胡景翼对抗，调停失败^[5]。此次调停，孙岳在段政府支持下，既利用了与胡、憨双方的私人关系，又采取了武装调停手段，甚至派出飞机前往战地向双方散发传单^[6],均未著成效。直到胡军攻入洛阳，憨军失利退出豫西，河南的紧张局势才趋于缓和。
由于河南战争发生在善后会议开会期间，故颇为各方关注，成为检验善后会议能否“善”时局之“后”的试金石。3月10日召开第六次大会时，会员任可澄便对会议的作用表示怀疑。认为会议本为解决时局纠纷而召开，故开会伊始，即有息争休战之通电，“乃会议甫开，战事于起，荏苒既已经旬，各方殊无悔祸之意，执政府亦不闻有制止之方。似此矛盾情形，会议宁非虚设”?因而建议休会一周，以促各方反省。大会休会后于3月18日召开第二次谈话会，会员再次呼吁，“应设法使各战区之军事行动，一律停止”。若这种“与会议宗旨完全相背”的状况继续存在，则会议将没有价值^[7]。
善后会议面临的另一困难为废督裁兵问题。作为一种政治主张，“废督裁兵”至迟在1920年便已被关心时政的人士提出。善后会议召开后，国人似乎看到了实施这一主张的曙光，再次提出“废督裁兵”。1925年2月27日，苏皖宣抚使卢永祥发出废督之“感”电，并主张首先在苏省实施。卢永祥的通电发出后，很快在善后会议激起反响。在3月3日召开的第五次大会上，严端临时动议，由善后会议致电卢氏，表示赞同。并请执政府即日实行废督，以收束军事^[8]。
3月13日，会员熊希龄正式提出废督裁兵案，主张先从江苏入手，废除督军，并由中央设立元帅府，以安置释去兵权的督军^[9]。然而，要将废督裁兵主张付诸实施并非易事。陆军次长贾德耀解释不能照即办理的原因时说，废督裁兵，“兹事体大，非简单方法所能决，又非一二人同意，即能办理”^[10]。后以废督裁兵属于军事性质，遂将熊希龄的议案并入军事大纲案和军事整理委员会条例草案，一并讨论。但最后议定的《军事善后委员会条例》仅规定委员会具有议决“缩减军队”、安置“溢额官兵”等权力，并未就废督裁兵作出相应规定，实则熊案已消匿于无形^[11]。废督裁兵的主张未被采纳，表明段祺瑞政府没有能力消除军阀祸乱，而善后会议“善”时局之“后”的能力，也因之受到怀疑。
此外，善后会议还面临如何确定“专门委员”权限的难题。善后会议即将召开时，孙中山提议会议应有各法团代表参加。段祺瑞不便反对，但又不愿改变已经拟订的《善后会议条例》,遂聘请各省议会议长、教育会会长、农会会长、商会会长为“专门委员”。其职权为审查善后会议所交议案，并得出席报告及陈述意见，没有表决权^[12]。
然而，段祺瑞政府所定专门委员的聘任方式及职权范围从一开始就遭到各方批评。批评者认为，善后会议具有国民代表会议预备会性质，将为国民代表会议制定组织条例，若善后会议专门委员具有“钦定”色彩，则会议将难以反映民意，也就没有资格制定国民代表会议组织条例；故反对专门委员由政府指定，要求工会、学生会等团体也有代表与会。另外，批评者认为，专门委员没有提案权和表决权，则其与会只具象征意义，而无实际价值，故开会之后，争取专门委员的提案权与表决权便成了舆论关注的一大焦点。关于接纳工会与学生会代表为专门委员的问题，段政府以其尚未成为正式“法团”为由，加以拒绝，而专门委员的提案权与表决权问题则迭起风波。
先是与会专门委员欧阳振声等致函段祺瑞，请求以会员资格加入善后会议，取得提案权与表决权。段随即将该函咨送善后会议议决。会议经讨论表示不反对法团代表成为会员，但仍请段氏自作决定，实际上是将难题送还段氏。3月21日，执政府召集赵尔巽、汤漪、许世英、林长民、屈映光、陈宧及各阁员开会，讨论此事。由于“政府之意，始终不以法团加入为然”,加之会议已开月余，中途修改条例，殊为困难，故决定拒绝法团代表成为正式会员取得提案权与表决权的要求，并对之进行疏通^[13]。但法团代表态度坚决，表示非加入会议取得提案权与表决权不可^[14]。
这就使段政府处于进退两难境地：同意法团请求，则后一阶段的善后会议将更加难以控制；不同意其请求，则很可能招致拂逆民意的指责。最后采取敷衍办法，即在否定法团代表修改会议条例，取得正式会员同等权利要求的前提下，允许各法团于来京代表中，推举四人，以补充正式会员中“有特殊资望与学术经验者”未能全部到会的缺额^[15]。由于僧多粥少，法团代表不愿接受这一决定。政府方面遂采取分化法团代表的办法，同意法团中省议会代表的要求，作出省议会议长为拟议中的临时参政院当然成员之规定，使之独得其利。结果导致法团内部的争执，执政府渔翁得利，勉强渡过难关^[16]。
善后会议遭遇困难的主要原因在于实力派从中作梗。例如军事议案，依段祺瑞之意，系以《收束军事大纲案》为整理军事之标准，但奉天代表极力反对段拟订的办法，甚至全体不出席，以为抵制，致使会议两次流会。后经顾鳌提出折衷办法，将《收束军事大纲案》并入军事委员会条例，而将军事整理委员会之“整理”一词，改为“善后”,示以不必马上对军事问题作实质性改动，以迁就奉方。“奉方代表因据以电告奉张，张复电认为可行，命代表即日出席，故该条例案之十六条条文得以通过。而其军队应如何裁汰，以及军额军费，等等，究应规定若干，则毫无下文。与段执政当初提案之原意，大相违背”^[17]。
善后会议既面临如此多的困难，主持者自不敢对会议抱过高期望。汤漪曾表示，对会议收到的五项主要的提案，只希望其中的军事、财政、国民会议条例三项能通过。然而在政府人士心中，就是这三项议案能否顺利通过，亦没有把握。故曾提出最低限度的设想，“即于延期二十日内无论如何须将国民会议组织条例通过”,将通过三项议案的目标缩减为一项^[18]。段祺瑞在会议弥月之际，面对提交各案无一议决的局势，不得不知难而退，将中央政府提交的议案，除正待集议者外，全部撤回^[19]。
后经王揖唐、屈映光等多方疏通，奉天方面与政府派就军事整理案达成妥协，善后会议才出现转机。4月14日召开第十七次大会之后，出现了段、张联合控制会议以对付西南联治派的局面。从这一天起，善后会议先后通过了汤漪所说的三个主要议案。4月21日，善后会议结束议程，正式宣告闭幕。这样，备受时人关注的善后会议能否自善其后的问题，总算有了一个可令段祺瑞政府释怀的结局^[20]。
善后会议是第二次直奉战争之后段祺瑞政府实施和平统一的一次重要尝试，也是段氏整合北洋势力，以便建立权势中心地位的一次努力。对于善后会议，时人褒贬不一，从会议召开之日起，就形成了各种不同的认识评价。这与评论者的立场不无关系。一般而言，政府派人士对善后会议多褒扬，非政府派人士则多贬斥，而以反政府派人士为甚。
龚心湛在为费保彦《善后会议史》作序时称，善后会议将天下之大兴大革，悉付之舆论，深得民为邦本之义。会议五旬，议决众多议案。“自有代议制以来，未有若是之迅疾详慎者也”。叶恭绰称，善后会议，与民更始，“一时海内贤达之士，靡然向风，相与挟策，来会兹土，阅时凡五十日，而内政改造之方，国家大法之的，罔不具备。虽其间论见不无异同，大抵出乎探讨之意，谋国之诚，非徒向之借邀功利者可比也”。田中玉称，善后会议旨在“结束十四年来争法之嚣拏，复以国宪之成，责之行将召开之国民会议。所以继往开来，致我国于升平之域，开后世专法之基，固莫善于此也”^[21]。
与龚、叶、王等“政府派”人士的认识及评价相反，非政府派和反政府派人士则对会议展开了猛烈抨击。批评意见主要集中在以下几个方面：一是代表系由执政府指定，具有“御用”性质；二是善后会议不是国民会议的预备会，却要越俎代庖，制定国民会议组织法；三是违反民主制宪的原则，将宪法起草权交与由各省军民长官推举之人组成的宪法起草委员会；四是所通过的议案对各方没有约束力，因而无法实施；五是派系之争激烈，致使会议难以自善其后。
平心而论，在直奉战争结束，国家百废待举的形势下，段祺瑞政府召开善后会议，图谋和平统一，应为顺应时势之举。作为武力统一的对立物，以会议的方式谋求国家统一，反映了当时多数国民及政治家的愿望。当时批评善后会议最主要的理由是，善后会议已经成为段祺瑞政府抵制国民会议的一种手段。其实国民会议在当时只是一种政治理念，是一种待证的假设，与善后会议一样，其可行性尚需政治实践来证明。因而即便段祺瑞有抵制国民会议的主观意图，也不能简单的以后者来否定前者。作为一种改革现实政治的尝试，无论善后会议结果如何，均具有意义。事实上，也只有通过尝试，国家政治的发展路径才能逐渐确定。孙中山应邀北上，各方面人士的积极参与，都是抱着对和平统一的一线希望所作的积极的政治“尝试”。
从会议的过程及会后中国政治的实际来看，段祺瑞并没有达到预定的政治目标。1925年9月，浙奉战争爆发，宣告段氏和平统一政治努力的失败。但这样的结论只有通过实践才能得出，难以未卜先知。对会议能否产生积极建设性成果一开始就持怀疑态度却应聘成为“特聘会员”的胡适，就是通过“尝试”,看到善后会议并不能制止国内战争之后，才获得“此路不通”的认知，表示不愿意继续出席善后会议的。他在《割据》一文中写道：“今日善后会议至少也应该有全国停战的条件作开会的基础，若各方的争执仍须靠武力来解决，则是各方参加善后会议为毫无诚意。……若本会议不能作局部军人争执的仲裁机关，更有何面目高谈全国的军事善后？所以我们主张，当此战祸重开之时，善后会议应该停止开会。若在战事中继续开会，我们只好不出席了。”^[22]胡适与会时所抱“尝试”想法以及“尝试”之后感受的失望，是当时社会心理较为典型的反映。