各项方案的磋商

政协会议召开前后，各方对其提出了很多希望，焦点仍是政治民主化与军队国家化两事，更多的是要求政治民主化，即国民党开放政权，成立广泛的有代表性的联合政府，召开民主的国大，修改“五五宪草”,保证人民自由。《大公报》的言论可谓代表，它在社评中提出“我们更希望政治协商会议要能解决问题，且希望解决得彻底，解决得快”;它认为政协要解决的问题无非政府、军队与地方三者，“这些实际问题，需要有实际的方案，但也有一个前提，即是政治的民主。政治果真大量民主化了，则军队便可能摆脱党派的窠臼，而地方也可能无分彼我了。政治民主化与军队国家化，人人希望其能做到，而这两个‘化’实是相连的。政令军令的统一，也应该由此着手。我们的政治必须向民主方向迈进”^[1]。各方也都认为政治民主化与军队国家化是中国急待解决的问题，但如何解决则意见不一，政协会议的全过程实际就是围绕这两个问题，各方讨价还价的过程。
政协会议根据小组分组，对各项问题进行了深入讨论。关于国大、宪法和改组政府问题讨论最多，也最为激烈。关于国大问题，国民党提出，当年5月5日召开第一届国大，职权为制定宪法，原代表有效，另增加部分代表，宪法颁布六个月内，选举召集第二届国大。张厉生在对这个方案作说明时，特别提到原选代表问题，认为就法理而言原国大代表没有任期规定，就情理而言为了求团结也不能不承认其有效^[2]。对此，各党派代表的意见集中在原国大代表是否有效问题上。因为原国大代表为1936年选出，当时还是国民党一党专政时期，选举有许多限制，其他党派不能参加选举，其中还有许多当然和指定代表，何况时间已有十年之久，情况变化很大。因此中共反对原代表有效，主张根据当前的情况，重新举行公正而合理的普选，并得到其他党派几乎一致的支持。民盟代表章伯钧认为，论法理，国大组织法只规定任务，并不能因此而为维持旧代表之根据；论情理，不能忘记民主原则而来讲团结。因此他代表民盟声明，坚决不承认旧代表，要依新的组织法和选举法重行选举。青年党代表曾琦也批评国民党在国大代表问题上一党决定，与民意不合，主张要认清当前事实，不要拿法统来谈^[3]。当时的舆论认为，“必须承认反对派的理由是相当强固的。任何人不能相信，十年前由国民党一党包办的选举能够公平合理。即说政府办理并无私心，可是以十年前所选的代表，来代表十年后的民意，又是谁也不能承认的。……要想以不变应万变，将政权交给十年以前的民众代表，那确是民国三十五年的国民所难以承认的”^[4]。
在国大代表问题上，国民党与其他党派之间发生了激烈的争论。邵力子表示，政府方面于法不能承认旧代表无效，主张增加代表即是让步。陈立夫说，中国的国情是很多有能力有地位人士尚清高而不愿竞选，须三顾茅庐去请，故指定代表有其必要。无党派人士王云五等人附和国民党的主张，认为法令不能随便修改，应在法统中顾及现实。罗隆基则认为，以十年前选出的代表来开议会，制定宪法，为世界史例所无，坚持重选。中共代表陆定一批评陈立夫的说法，责问他如果中共有好环境，会不参加竞选吗？许多政党都愿竞选，满足这一要求很重要^[5]。对立双方各不相让，使此问题几成僵局。用《大公报》的话说是：“若以政治协商会议的全部工程比作为金字塔，则国大代表问题便是塔尖，然而这个塔尖的工程真是千难万难。”^[6]为了打破僵局，中共代表周恩来提出：承认不承认国大旧代表是一回事，是否因此而闹到分裂，这又是一回事。国大旧代表我们当然不能承认他们为合法代表。但如果一切问题都已解决了，只剩下这个问题未得解决，是否为了这一个问题我们就要与政府党分裂呢？当然不能。既是难题，就要找出路，就要在许多问题上找政治民主化的出路。如果在若干问题上都有好的民主的出路，那么，对于这一件违背民主的事情，人民或者还能谅解^[7]。也就是说，国民党需要在其他方面作出让步，如改组政府的问题，宪法草案修改的问题，等等。最后，在其他问题得到解决后，中共才同意在各党派约束其代表在国大支持政协宪草和中共与民盟获得四分之一否决权的前提下，与国民党在国大代表问题上达成妥协，即原代表有效，增加东北和台湾地区的代表一百五十名，将原规定的当然及指定代表七百名另行分配于各党派及无党派人士，此一问题在政协闭幕的当天才得到最终解决。　
与国大问题直接相关的是宪法草案修改问题。国民党提交政协讨论的仍为1936年制订的“五五宪草”,是根据所谓人民有权、政府有能的“五权宪法”精神而来，它的核心是实行总统制和中央集权制，具体作法是将国大作名义上的人民权力机关，而以总统为施政中心，五院从属于总统。这部宪草被在野党派和舆论认为“缺点太多，只可作为参考，不可用为蓝本”;“总统大权在握，不啻独裁，而地方制度，规定省长仍由中央任命，处处表现集权，即处处表现不民主”;“把立法这一部门也划成政府的能而不是人民的权，再设立一个庞大不着边际的国民大会以行使所谓直接民权，这种制度从民主运用的观点来说，就远不如英美现行的议会制度”^[8]。民盟主张实行西方式的资产阶级民主制度，中共出于抑制国民党一党专政的考虑，支持民盟的主张，因此，采用西方式国会制和责任内阁制的宪法成为中共和民盟的共同要求，并得到了青年党的支持。再者，根据中共提出的宪草修改原则，实行地方自治，这样国民党最为反感的解放区问题可以在这个名义下解决，而不必另行提出，也避免了在这个问题上的公开争论。张君劢为此设计出一套制度，即由选民直接投票行使选举、罢免、创制、复决四权，同时加强立法院的作用，行政院须对立法院负责。这样，国民党原来设计的架在五院之上的国大由有形化为无形，不再起作用，而立法院实际成为国会下院，监察院成为上院，中国的政治制度便成为国会两院制下的责任内阁制，有五院之名而无五院之实。张以为这样既可得民主之实，又可在名义上符合孙中山的五权设计，以免国民党的反对^[9]。在这样的宪政体制下，“总统位尊无权，他只是国家名义上的元首，而不是行政首长”^[10]。蒋介石如果作总统，则无实权；如果作行政院长，则随时有被倒阁的可能，因此，宪草决议以后成为国民党最为反对的一项政协决议就完全可以理解了。而这个决议之所以能通过，据梁漱溟回忆，是因为参加宪草小组的国民党代表孙科企图在行宪后当行政院长，掌握实权，所以赞成这个方案^[11]。邵力子本来就是党内温和派，更不会反对了。孙科以后确实也在国防最高委员会报告政协讨论情况时，为国民党的让步作了辩护。他认为宪草原则最大的变更就是国大由有形变为无形，因为有形国大开会期间，除了听报告以外无事可议，也许会发生找问题的情形，如果设立常设机关，就会影响立法院的工作。立法院相当于民主国家的下议院，行政院对立法院负责，相当于内阁制。他强调这些修改并不违反总理遗教，现在是参考英美体制推行五权宪法^[12]。
关于改组政府问题。国民党提出，国民政府委员会为政治最高指导机关，委员名额增加三分之一(即由三十六人增至四十八人),并得由主席提请选任党外人士担任，决议以三分之二多数通过为有效，遇有紧急情况时主席得为权宜处置，但应于事后报告国府委员会，行政院增设政务委员若干人。王世杰在对这个方案作说明时，强调须顾及事实与法理两面，所谓事实即是政府不能不改组，以容纳党外人士；所谓法理，就是不违背国民党的法统。比如在改组国府委员会时，交出一权即最高决策权，保留一权即用人权，此即为兼顾法理与事实。他就顾及法理方面作了特别说明：在国大召开前，国府委员仍由主席提请国民党中央执行委员会通过，但党外人士自须先征求各方意见；国府委员名额分配，不作具体规定，待事后协商解决；国民党委员名额应占特定多数；国府委员会可以议决法律、施政方针、军政大计、财政计划等事项，但不包括用人权，部会长官任命权属行政院。在解释为什么国府没有用人权时，王世杰说，用人如需先经国府讨论，难免有所评论，爱惜声名的人，就不愿来干了，或无勇气来做，做主席的也为难，对行政效率并无帮助。这倒实在是一种新奇的解释，体现了国民党为了维持一党专政地位而苦心孤诣地造出的理论的贫乏^[13]。由此观察，国民党的本意是使国府委员会成为某种程度上的最高咨询机关，一种荣誉机构。
国民党改组政府的方案被中共评论为，“把现在已经动摇的一党专政，经过三个多月的临时的‘扩大的’一党专政，最后过渡到完全合法的‘宪政’式的一党专政。总之，变来变去，还是一个一党专政”^[14]。中共的主张是，政府要有一个共同纲领，有用人权，国民党委员名额不超过三分之一，委员不能经由国民党中央执委会通过，主席决定须由会议通过、有人副署，不能有紧急处置权。中共中央曾有指示给周恩来，提出：1.国民党改组政府方案，仍是露骨的要保持一党专政，我们不能接受；2.改组政府未获协议前，对国大问题绝不要让步；3.军队国家化问题，应表示非有广泛代议制政府则军队无法统一。中共中央认为，国民党“现利于速决不利于拖，愈拖我愈强他愈困难愈被动”,因此，“我应说服中间派了解此点，争取其共同行动”^[15]。民盟同意中共的主张，罗隆基代表民盟发言时尖锐地质问国民党：国府委员须经国民党中央通过，是否要向国民党负责？增加国府委员是整个国府委员会改组重选还是只补充？如是后者，根据三分之一建议、三分之二否决的原则，则党外委员永远难有建议权，更谈不上否决权；国府委员会如方案所言为政治指导机关，“指导”似谈不上“决策”;国府委员会没有用人权，决策如何保证其实施？对政府官员弹劾权的问题如何解决？主席紧急处置权如无限制，则改组后的国府委员会等于今天的国府委员会。他认为，改组后的政府要真能决策，真能执行，真能过渡到民主，不然只有过渡而无目的，就无意义^[16]。他以法学专家的身份，对国民党方案的质疑颇为有力，一针见血地揭出其维持一党专政的实质，使同样也是法学专家的王世杰处境尴尬。青年党则主张以中央政治会议代替国防最高委员会，决定国策，而不主张设国府委员会；全盘改组政务执行机关，包括各院会；扩大国民参政会，在宪政实施前作为政府监督机关。曾琦在发言中认为，国府委员会自民国二十年以后就未开过会，以此久未运用的机构，恐难使天下人民一新耳目^[17]。虽然青年党的主张与众不同，但对国民党一党统治的不满也是显而易见的。
由于中共和各党派的坚持，国民党在政府改组问题上，同意使国民政府委员会成为负有实际政治权力的最高国务机关，有决策权和用人权，主席和行政院对国府委员会负责。接下来的困难是国府委员名额的分配。国民党企图占据多数席位，中共认为绝对多数不可能，相对多数是可以的。最后国民党对国府委员会让步为其占一半席位，中共表示同意，但提出重要议案须以三分之二多数通过，中共和民盟席位合占三分之一。中共的意图是将国府委员会作为政治枢纽机构，并保证中共和民盟的否决权，只有这样，中共才能在政权和军队问题上得到保障。最后得出的妥协是，国府委员名额四十人，国民党占半数，其他方面合占另外半数；凡有关变更施政纲领的决议须有三分之二委员的同意。这个方案大体满足了中共和民盟的要求，但国府委员的具体分配方案未能在会中得到解决，又为以后在这个问题上的争论留下了空间。
关于和平建国纲领，因为这是中共所坚持，故草案也为中共所提出。中共提出的《和平建国纲领草案》包括了十个方面的内容，基本点是：各党派长期合作，实施宪政，和平建国；保障人民各项自由权利；改组国民政府为各党派及无党派人士参加的举国一致的联合政府；改组后的国府协同政协商定宪法草案，并召开有各党派参加的自由的民主的国民大会，制定宪法；推行地方自治，成立各级地方民选政府，省得自订省宪；改组军事委员会，使之成为各党派及无党派人士共同领导的机构，公平合理地分期整编全国军队^[18]。中共认为，有了共同纲领，可以在过渡期约束各党派，使参加政府的各方有一个共同遵行的施政原则，便于政务的进行。中共提出的草案，被认为是“内外并顾，无微不照”,“赢得在野党派一致赞许”,“更争取得广泛的民间之同情”^[19]。民盟认为，没有共同纲领，难免使参加政府的各党派意见不一，不能做事。青年党同意中共的意见，认为很切合需要，可作讨论的根据，同时提出了自己的纲领草案，与中共所提草案有相通之处。在这样的情况下，国民党也不便反对，吴铁城提出可以仿照《抗战建国纲领》的形式。青年党也主张以《抗战建国纲领》为蓝本，去掉有关抗战的部分，再加以修改而成^[20]。
关于军队整编问题。因为这个问题将由国共美三方组成的军事三人小组具体商谈，而且参加政协的其他党派没有军队，在这个问题上插不进手，既没有多少发言权，也不关乎其实际利益，所以这个问题虽是国共之间的主要问题之一，但在政协会议上，各方除了发表一些原则性看法外，没有成为争论的热点。曾琦提出三原则：希望政府切实实行整军计划；国共双方军事问题由双方自行解决，即由三人小组会商，但望时间不要太长；实行军党分治。邵力子很坦率地说，军事方面过于棘手之问题，可由军事三人小组解决，不必在本会议提出^[21]。实际大家心中都有数，即使提到大会也解决不了。《大公报》对军事问题讨论的描述是：一派和平，无半点火药味，会中发言的都温文儒雅，心平气和^[22]。