参战问题引起的风波

段祺瑞要达到对德宣战的目的，首先需要得到北洋督军们的支持，然后再利用他们压制黎元洪和国民党议员。
段祺瑞知道，各省督军反对参战的一个重要原因，是他们害怕领兵远征欧洲。要使他们积极支持参战，必须解除他们不愿打仗的顾虑。于是，段假借“军事会议”名义，把各省督军召集到北京，解释自己参战的真正用心。
4月中旬，倪嗣冲首先应召赴京。动身前他还公开表示反对参战。但是，抵京后段祺瑞向他说明，所谓对德宣战乃是“宣而不战”,不需各省出兵，可以不必顾虑。于是，他便来了个一百八十度的大转弯，由反对参战的健将变成力主参战的先锋。他私下向人透露：“未到京之前，本系反对加入；即各省督军，除非北洋系外，其余十七省，我敢断言，其与我同一意见。及到京后，察看政府情形，乃幡然变计，知业经抗议绝交，则第三步文章，决无可以中止之理。”^[1]
在段祺瑞的督促和倪嗣冲的撺掇下，湖北督军王占元、直隶督军曹锟、山东督军张怀芝、江西督军李纯、福建督军李厚基、吉林督军孟恩远、河南督军赵倜、察哈尔都统田中玉和绥远都统蒋雁行先后抵京。其余江苏、黑龙江、奉天、浙江、湖南、甘肃、陕西、云南、贵州等省督军，也都派出代表参加会议。25日，段祺瑞亲自主持首次会议，参谋总长王士珍、海军总长程璧光、训练总监张绍曾等也被拉来列席。首次会议即就内阁对德外交方针进行表决。结果，出席会议二十五人，赞成者十七人，依从多数者七人，段的外交方针在北洋督军中获得压倒多数的支持^[2]。
但是，在北洋督军中，冯国璋的态度始终不明朗。2月，段即曾派专人向冯解释对德问题的“曲折与利害”^[3]。23日，冯入京与段会谈，态度有所转变。3月中旬，冯返回南京，于21日密电北洋各省，说：“抵京后，犹冀事势可以挽回，自量国力，勿为多事。乃观察各方情况，知内部绝未一致，而外交紧迫，已难自持。东海相国，合肥总理老谋深算，则欲趁此机会，力图富强。总理决心，加以外交趋势，绝德之举，非成事实不可，于是璋亦未敢胶执成见。”^[4]从这封电报可以看出，冯国璋同意对德绝交的态度很勉强，内心并不赞同段祺瑞立即对德绝交并进而宣战的方针。3月15日，冯私下密示江苏省官员，对德问题“以断绝国交为限”^[5]。4月16日，冯又故意将“英法失利……宣战更宜持重”等内容的外交探报转给正在北京的各督军^[6]。
4月末，军事会议结束后，倪嗣冲等北洋督军即开始胁迫黎元洪和国会同意向德国宣战。5月1日，内阁讨论对德宣战问题，倪嗣冲、张怀芝、孟恩远、李厚基等闯入会场，倪以所谓军界首脑名义表示，各省督军一致支持总理段祺瑞的对德方针，政府应当立即对德宣战，张怀芝等随声附和^[7]。在督军团的胁迫下，内阁匆匆通过对德宣战案。段随即率领当日出席会议的阁员到总统府面请黎元洪核准^[8]。是日，日本公使林权助也登门“拜访”黎元洪，警告黎说，如国会否决参战案，政局将发生纷扰^[9]。3日，倪嗣冲又率督军团到总统府，向黎陈述参战意见。在督军团、段祺瑞和日本公使的压力下，黎元洪被迫同意将对德参战案提交国会辩论。这样，参战问题又转移到国会。
在国会中，反对向德宣战的力量占了优势。益友社和政学会对向德宣战问题的态度与绝交问题态度不同。益友社早就公开表示，反对对德宣战。段祺瑞把很大的希望寄托于政学会，但该会经过几次讨论，最后举行内部投票，结果还是否决了宣战案^[10]。在这种情况下，段不敢贸然将对德宣战案交国会表决。3日，国务院在外交部迎宾馆宴请参众两院议员，段到会演说，略谓世界各国皆反对德国，协约国希望中国参战，要求国会合作^[11]。4日，督军团又假迎宾馆宴请议员，为段疏通宣战案。李厚基代表各督军演说，声称：要不惜一时的名誉，实行对德宣战，“乃至受人指骂，固所当然”^[12]。这时，督军团已经凶相毕露了。8日，众议院讨论宣战案。段祺瑞亲自到场督促投票表决，但结果众院会议仍议决提交全院委员会审查。皖系军人料知全院委员会审查的结果不会对他们有利，便决心撕下面具，使用强硬手段，伙同督军团制造了公民团事件。
10日下午，全院委员会审查对德宣战案。当日上午，议会门前忽然聚起数千人，手持“五族公民请愿团”、“学界请愿团”、“陆海军人请愿团”、“政学商界请愿团”、“北京市民请愿团”等各种旗帜，沿街散发传单，要求国会即日通过对德宣战。国民党系议员田桐、邹鲁、龚政、吴宗慈、郭同等人因不愿接受传单，遭到殴打^[13]。中午，“公民团”包围了国会。自称“公民代表”的张尧卿、赵鹏图、白亮等人闯进议场宣布：“倘不通过参战案，一个议员也别想出去”,出去则“打死无赦”^[14]。军警闻讯赶来“维持秩序”,但并不驱散胡作非为的“公民团”,只是不准许议员外出。下午2时半，参加全院委员会的议员一致决定，暂不讨论对德宣战问题，即将全院委员会改为全体议员大会，请国务总理、内务总长到会，质问北京秩序和议员安全问题。下午5时，内务总长范源濂到会，但他指挥不动军警，只好等段祺瑞和北京警察总监吴炳湘到来。傍晚，段、吴先后到场。段走出汽车时，请愿“群众”居然摇旗鼓掌，表示欢迎。段向议员们表示，对“公民”请愿，“事先一切不知”,并命令吴到外面解散“请愿群众”。吴到议场外温言劝导了一番，根本无效。一直到晚9时，一些“公民”向议院院内投掷砖瓦，打伤了日本记者，段恐引起交涉，才派出马队将“公民团”驱散。
10日“公民团”围攻议会事件，是皖系军人策划的。当8日众议院决定召集全院委员会表决参战案时，在京各督军便议定，如果全院委员会不通过此案，“决当积极进行解散国会，无论如何障碍，必其达到解散目的”^[15]。傅良佐、靳云鹏和王揖唐，组织收买大批游民，准备在10日国会开会时进行捣乱^[16]。所谓的公民代表，也大都是国务院和陆军部的官员，国务院参议陈绍唐则直接参与了组织“公民团”包围国会的活动^[17]。
“公民团”事件发生后，孙中山与谷钟秀等立即联合通电，要求北京政府严惩肇事者。北京、上海等城市的学界、商界和南方各省的督军及省议会，随即纷纷通电响应。北洋派中未到北京的江苏督军冯国璋、江西督军李纯也通电附和^[18]。为抗议皖系军人一手制造的“公民团”事件，国民党阁员谷钟秀、张耀曾、程璧光相继宣布辞职，外交总长伍廷芳也潜离北京。11日，段祺瑞在府学胡同宅邸召集亲信开会，商讨对策。张国淦建议段辞职，改组内阁，由国民党二人、研究系二人、北洋系二人联合组织“国防内阁”,收拾局面^[19]。段本人最初有些意动，但徐树铮、傅良佐、靳云鹏等极力反对。在徐、傅等人怂恿下，段决心干到底，15日、16日又先后两次咨请国会从速议决对德宣战案。仍在北京的北洋督军或以同乡关系，或以地方长官关系，分别设宴招待议员，继续为段疏通。15日，督军团又设宴招待参众两院议员，仍由李厚基代表各督军致词。他说：“公民团”事件完全是“无意识”的举动，希望议员不要介意，以大局为重，维持内阁，实现对德宣战^[20]。但是，“公民团”事件造成的影响，不是李厚基几句花言巧语所能挽回的。商榷系各派在“公民团”事件后，一致采取抵制内阁的立场。19日，众议院复议对德宣战案时，议员褚辅成提出内阁阁员多数辞职，内阁实已无法负责，建议暂缓讨论对德参战案，先行改组内阁^[21]。褚的动议，得到商榷系各派赞同，经投票表决，二百二十九票赞成，一百二十五票反对，五十票弃权。将近三分之二议员赞成改组内阁，实际上已构成国会对内阁的不信任。
段祺瑞利用“公民团”胁迫国会未能得手，便决心解散国会。21日，督军团在京召开紧急会议，决定采取最后步骤，联名呈请总统解散国会。研究系的骨干分子籍忠寅等参与了督军团的策划。当天，在京的北洋督军和督军代表由孟恩远领衔，具呈黎元洪，借口宪法会议通过的宪法条文，将导致所谓议会专制，陷内阁于“颠危之地”,要求“将参众两院即日解散”^[22]。先一天，即20日，张勋致电督军团支持解散国会，声称当“为诸公后盾”^[23]。
黎元洪无力应付督军团，只好求助于美国公使芮恩施。是日，芮恩施到总统府与黎进行长时间密谈，表示“允为后盾”^[24]。21日，黎召见督军团领衔呈请解散国会的孟恩远、王占元二人，训诫他们切勿超越宪法行事，对宪法草案有不同意见可商诸国会；并指出，时局的症结在内阁，段祺瑞“理宜引退”^[25]。孟、王退出后将黎的态度转达在京诸督军。督军团密议对策之后，当晚，倪嗣冲、王占元、李厚基等直奔徐州，其他人各回任所。
黎元洪在召见孟恩远等同时，派钱能训到天津敦请徐世昌进京接替段祺瑞。段得到消息，也委派张国淦为代表赴津，请徐世昌“接代”。结果，徐不仅拒绝出任总理，并表示无意出面调停。21日，段祺瑞又亲自登门拜访王士珍，请其“代理”,王吓得连连作揖，推辞不迭^[26]。段请徐、王代理不过是装样子，实际上他根本不想下台。徐世昌、王士珍既不肯接受总理职务，黎元洪即准备以伍廷芳暂时代理内阁总理。20日，黎批准程璧光、谷钟秀、张耀曾辞职，却留下伍廷芳的辞呈未发。段祺瑞深恐黎元洪采取行动，22日，他向黎提出补充阁员人选，其中大多是黎平素有好感的人：内务总长夏寿康，司法总长饶汉祥，海军总长汤芗铭，财政总长孙宝琦，农商总长庄蕴宽，交通总长汪大燮^[27]。
22日，当张国淦把补充阁员的名单交给黎元洪阅后，黎罢免段祺瑞的决心有些动摇。但是，左右亲信提醒他不要中了段祺瑞的缓兵之计。23日，黎元洪发布三道命令，第一道命令免去段祺瑞国务总理和陆军总长的职务，特任外交总长伍廷芳暂代国务总理；第二道命令委派陆军部次长张士钰暂代陆军总长；第三道命令是委派王士珍为京津一带临时警备总司令，并派江朝宗、陈光远为副司令^[28]。同时，黎还通电各省，阐明“迫不得已”罢免段祺瑞的原因，希望段仍“内外一心，共图国是”。免段令交付印铸局印行之前，张国淦匆匆赶到总统府，劝黎元洪再加考虑。黎表示外交、军事都已有布置，未为所动^[29]。
段祺瑞接到免职令，当日仍以国务总理名义通电各省，声称免职令未经本人副署，将来地方及国家因此发生何等影响，“概不能负责”^[30]。嗣后，段即赴津策动督军团解散国会，驱逐黎元洪。