北京政府中后期的财政状况

袁世凯时代的北京政府财政，虽也相当紧张，但勉强可以维持。袁死后，中央对地方的控制大为削弱，群雄割据，使在很大程度上依赖地方的中央财政收入大受影响，而支出尤其是军费支出不见稍减，北京政府的财政可谓捉襟见肘，度日如年。
北京政府的财政收支向来是一本糊涂账。1917年—1927年间，只有1919年编过正式的财政预算，并经国会议决，公布施行。“其余各年度，或以法定手续未能完备，或因时局影响造报未齐，均未成立”^[1]。以1919年预算为例，经常岁入40,984万元，临时岁入8058万元，合计49,042万元，其中岁入最多的三项为(经常与临时合计，下同),盐税9882万元(占总岁入的20%,下同),关税9396万元(19%),田赋9055万元(18%);经常岁出27,129万元，临时岁出22,447万元，合计49,576万元，其中岁出最多的三项为，陆军经费20,783万元(占总岁出的42%,下同),债款支出12,796万元(26%),内务经费4817万元(10%)^[2]。根据这个预算，赤字不过534万元，占预算总岁出的1%略强，但所谓债款支出实际即为赤字，赤字占预算总支出的比例已为27%,而这也不过是纸面上的数字，其间缺漏甚多，实际亏空无疑大大超过预算数字。还以1919年为例，因为“财源枯涸，入少出多，每月支款不敷已达千万元以上。外债既无可借，但恃国内华商各行号设法筹挪，还期之促，利率之高，所指抵押品之严重，实为历来所未有”^[3]。因此，当年财政部计划发行国债2亿元，结果招致南方政府的抗议，英、法、日等国公使也反对以盐税为该项借款之担保。最后，北京政府决定改以田赋为该项借款之担保。
在所有政府支出中，军费高居首位。北京政府财政预算中的军费开支平均为预算数的39%,“实支之额，犹远过于预算之数”^[4]。1918年中央财政每月支出约1195万余元，其中普通军费570余万元，特别军费302万余元，边防及协款16万余元，合共888万余元，占总支出的四分之三左右。即便如此，仍欠军费940万元，其中仅欠曹锟所部的军费即高达241万元^[5]。这只是中央政府的支出，至于各地军阀的军费开支就更难于计数了。北京政府时期，兵连祸结，战争连年皆有，大小军阀们的军队需要成千上万的金钱去养着，财政部实际成了军阀们的后勤部。
与庞大的支出相对应的，是北京政府有限的收入。作为农业大国，田赋是稳定而又最为重要的收入，但此时这笔收入基本为各地军阀所把持，曾为中央专款的田赋附加自袁世凯逝后即“解者甚属寥寥”,不能不改列本省预算。清末以来多遭诟病的恶税厘金，数额不小，1920年—1922年，各省区实收厘金税捐13,410万元，年均4470万元^[6],但同样到不了中央手中。各省对中央的解款以及袁世凯时代曾颇为兴盛的中央专款(即各省代收但专归中央使用的税款，如烟酒税、契税、印花税、牙税等),年收曾达三千余万元，自袁死后，随着地方离心倾向的增强，解送中央的税款一天少于一天，至20年代初期，两项合计预算数额不过一千万元左右，实际解送数额则几近于无。这两项收入已是徒有虚名，不复存在^[7]。实际上，北京政府能够掌握的收入主要是关、盐两税。关、盐两税民初即已落入列强的控制下，税款存入外国银行，征收、管理及支配权掌握在总税务司和盐务稽核所手中，大多用于各种内外债的担保，中国政府只能得到还债后的余款，即关余与盐余。而具有讽刺意味的是，恰恰是因为列强的插手，使得各地军阀不敢轻易截留这两种税款，才使北京政府可以仰列强之鼻息，得到一笔稳定而可靠的收入。随着中国对外贸易的发展，关税税额逐年增加，从1917年的4935万关平两，增至1925年的8974万关平两，增长82%。同期关余每年均在数百万关平两左右，其中最多的1924年为1752万关平两，约占当年关税总收入的22%。1917年—1926年，关税总收入为66,503万关平两，关余总数7225万关平两，约占总收入的11%^[8]。盐税收入较为稳定，大抵在年收入八九千万元左右，最多的1922年为9680万元，1925年以后则有明显下降。盐税抵押借款较关税为少，因此盐余也较关余为多，最多的1918年为5280万元，占当年盐税收入的59%。1918年—1926年，盐税总收入为77,430万元，北京政府得到的盐余为30,920万元，约占盐税总收入的40%^[9],可算是一笔大宗收入了，但仍无补于浩大的支出。
在军阀们的压迫下，北京政府的财政毫无章法可言，为了满足军阀的需索，财政不是量入为出，而是量出为入，但收入如此之少，支出又如此之多，如1918年，北京政府每月收入为422万元，只有支出的35.3%^[10]。北京政府借以填补财政亏空的唯一办法就是借债，从外债借到内债，从发行短期国库券到向银行借款，可谓窘相百出。如时人所论，“民国三年以前，恃长短期外债；民国五年以前，恃内国公债；民国六年以前，恃日本债，历史昭然。迨八年以后，则各债之路俱穷，于是内国各商业银行之借款如云而起”^[11]。
袁世凯统治时期曾经大借外债，但第一次世界大战期间及战后，欧美各国由于战争因素及战后重建的原因，对华借款减少，而且北京政府缺少权威，财政收入有限，欧美各国亦不愿轻易借款，只有日本出于政治目的，在1917年—1918年间大量借款给段祺瑞政府。1917年—1924年，北京政府实借外债46,409万元，其中相当一部分是用于偿还旧债本息，对于缓和其财政困难于事无补^[12]。
外债既无法弥补财政赤字，北京政府的日常开支实际主要依靠内债及银行借款解决，“几乎无一用款，不仰给借贷”^[13]。内债自袁世凯时代开始发行，起初发行数量并不大。1917年以后，在收支差距日渐增加的情况下，北京政府把发行内债视为挽救财政危机的唯一办法，内债越发越多，直到不可收拾的地步。1918年—1922年，发行公债48,827万元，占北京政府时期公债发行总数的五分之四，其中有三年的发行额超过了1亿元^[14]。公债的滥发，最终造成债信大跌，偿还困难，不得不进行整理。1922年以后，长期公债已无人问津，发行额剧降为几百万元，北京政府只能靠发行各种短期借款，如国库券、盐余借款等维持。这些短期借款名目繁多，多不过一二百万元，少则几十万元，乃至几万元。为了应付急需，北京政府还不惜饮鸩止渴，向银行高利借款，或由银行短期垫款。“财政部每逢付息还本，即向银行商量借款，然往往不能如约清还，致银行拒绝再借。此种竭蹶情形，传播遐迩，政府信用日堕”^[15]。这类借款条件苛刻，月息高达2分，借垫数在10万元以下的占这类借款总数的三分之一，最少的垫款只有千把元，可见北京政府的财政已困窘到山穷水尽，过一天算一天的地步了。所谓“短期借款，利重期迫，转瞬即须归还，军事各费，短欠既多，又须设法给付，左支右绌，周章万状”^[16]。1922年10月，十八家银行共向北京政府垫款3144万元，其中中国银行为2795万元(占总数的89%)。1925年10月，二十家银行共向北京政府垫款3033万元，其中中国银行为2373万元(占总数的78%)^[17]。中国银行已经成了北京政府的提款机。到1925年底，北京政府共欠国库券5911万元，盐余借款4411万元，银行短期借款3890万元，垫款3033万元，共17,246万元^[18],积少成多，总数仍然相当可观，等于北京政府时期公债总数的28%。此外，北京政府还借有大量无确实担保的内外债，至1923年，此类债务总数达39,300余万元，“借款户数竟有数百起，债权者之国籍，除本国外，亦有七国之多。至其债额，有达数千万元者，有仅数万元者。其债款之担保，或以税收，或以产业，或用证券，或用期票，虽各不同，而不确实则一。所以到期本息无款可付，或临时罗掘，酌还一部；或另立合同，作为新借。以至债务愈积愈多，头绪愈变愈繁”^[19]。北京政府为此多次提出整理内外债，但旧欠未还，新欠又至，在当时出大于入的情况下，无论采取什么办法，都不能根本解决债务问题，最多也就是借新债还旧债而已。
在这样的财政状况下，北京政府的日常行政开支都难于维持，更不用说扶持工商，发展文教了。据统计，从1912年—1926年，北京政府所借外债总数为133,700万元，其中用于发放军饷、购买军械的费用占22.8%(1918年最高为近40%),而用于航运、电信、工矿等用途的费用只占7.8%^[20]。为了解决政府的财政困难，北京政府也曾筹备成立全国财政讨论委员会和财政整理会，提出各种整理财政案，以讨论中央财政方针，整理全国财政计划，审核并研究整理内外债的办法，实行量入为出的财政预算^[21]。但在当时的情况下，北京政府既无统治权威，也就没有整理财政与编制并严格实行中央财政预算的能力，所有整理财政的计划与方案不过是纸上谈兵而已。