限制异党活动办法出台

抗战进入相持阶段后，正面战场的压力相对减轻，国民政府获得一个相对稳定的时期，其抗战政策发生一定转向，限制共产党的发展和继续抗战成为这一时期两个既相矛盾又相交织的主题。
消灭共产党是蒋介石国民党始终不渝的政策。抗战前夕，蒋介石在庐山训练班就表示要在抗战中削弱共产党力量的五分之二。1937年9月23日，蒋介石发表《对中国共产党宣言的谈话》,将国共合作说成是政府“开诚接纳”,使共产党“有效忠国家之机会”,暗示了“溶共”的意图。在抗战初期国共关系的“蜜月”时期，也是合作与分歧并立，国民党竭力保持其一党独裁，共产党决心利用战争环境冲破其统制政策，导致双方局部的冲突和摩擦间有发生，双方不仅在边区改制问题的谈判中毫无进展，而且出现了闽粤边根据地红军游击队何鸣部被当地国民党人以改编为名予以缴械的严重事件。继之，共产党领导的“西救”被西安国民党成立的“抗敌救亡会”吞并；中共中央机关刊物《解放》西安分销处被查封，《新华日报》报馆开业伊始即被捣毁；国民党的《扫荡报》、 《血路》、 《民意》、 《武汉日报》等报刊大力宣扬“一个主义”、“一个政党”、“一个领袖”、“一个军队”的主张，要求取消“封建割据”的共产党及其政权和军队。1938年1月24日在国共“两党委员会”(1937年12月26日成立)上，国民党代表康泽和刘健群公开指责八路军不执行中央军令，游而不击，要求共产党效仿广西桂系将军队交付中央，军校改为中央分校，军政、教育、人事与中央统一，重要领导离开军队到中央供职，明确提出八路军与其他国军交换干部和分散使用八路军的建议。同时，蒋介石增派其嫡系将领胡宗南率六个师移防西北，一则加强西北战略要地的防御，二则明显地指向共产党。4月初，国民党临时全国代表大会闭会不久，国民党一面开始实施具有进步意义的《抗战建国纲领》,一面积极准备组建“三民主义青年团”以“消融”共产党，而在河南、安徽、江西、湖南、福建、湖北、陕西等地又接二连三地发生国民党逮捕和杀害共产党员与新四军留守人员的事件，在西安出现了国民党陕西省党部下令解散西北文艺界协会、西安民族解放先锋队分队、西北青年救国联合会、西北作家抗敌协会等13个救亡团体和逮捕其领导人的严重事件。5月，蒋介石命令所有各部队各军事机关及各军事学校之主官彻底查明所属人员学生的党派关系，凡系其他党派分子，应检举并停止其职务与学籍。7月，国民政府行政院指令，宣传共产主义仍按《危害民国紧急治罪法》严加取缔。8月，蒋介石下密令处死中共陕西省委重要负责人、第十八集团军高级参议宣侠父。所有这些都能从国民党中常会1938年5月31日会议《关于对党外各种政治团体及其分子之态度的决议》和国民政府军委会5月10日、6月21日颁发的第3080号、第4229号训令，蒋介石对共产党力量壮大的担心和戒心中找到其主要原因。这些决议和训令指示国民党人，对于其他党派团体及其分子，除非放弃其原有主张确认国民党三民主义为最高准绳，服从国民党和最高领袖蒋介石，恪守国法，严守军纪，否则均应“随时严加防范”并“严予取缔”。其指向十分明确。
国共两党的冲突和摩擦最为突出的是军事上的冲突与摩擦，其由河北及整个华北乃至华中， 日益剧烈。武汉失守，半壁江山沦于敌手，华北、华中等敌后共产党武装和根据地迅速发展，蒋介石置共产党于自己实力控制之下和通过组织“大党”三民主义青年团合并共产党的计划落空，又适逢抗战进入相对稳定的战略相持阶段，使蒋介石下决心从各个方面来限制共产党势力的扩张。1939年1月21日至30日，国民党五届五中全会在各种形势交织的背景下于重庆召开，蒋介石在会上作了《敌国必败及我国必胜》的政治报告和《唤醒党魂发扬党德与巩固党基》以及《整理党务之要点》的党务报告。这些报告从形式上看，抗战仍是主题，但蒋介石在党务报告中批评了国民党内部的“惰性”、“虚伪”、“散漫”、“迟滞”等不良习气，提出要以“三民主义党魂”、“忠孝仁爱信义和平”与“智仁勇”的“党德”来强化国民党的基础，因为近来抗战形势日趋有利，国家危险已经过去，国民党的使命却日益艰巨，“华北各地共产党的竞起”,使国民党处于艰险的环境中，长期下去，将会出现党国消亡的结局。“到了现在，本党差不多是奄奄一息，沉寂无声，一般民众不仅对党无信仰，而且表示蔑视”,“我们现在要振兴本党，领导革命，第一根本要务，就是要树立党基，巩固党基”,以“恢复党誉”。①蒋介石指出：“对中共是要斗争的，”“现在要溶共，不是容共，它如能取消共产主义我们就容纳它。”大会通过的党务问题决议案提出：“今后本党应力求在乡村社会力量之发展。过去本党组织仅偏重城市而忽略乡村，致广大之农民群众易为异说所乘；”“今后本党应着重革命理论之宣传与领导，而使违反主义之思想无从流布于社会，而于战区及敌人后方，尤应特别注意。”②大会宣言也称：“全国同胞不问其过去政治见解与派别之如何，凡愿实行三民主义而参加本党，”“无不诚挚欢迎”,但必须“保持中国民族真诚纯一之精神”,“吾人绝不愿见领导革命之本党发生二重党籍之事实”。③国民党五届五中全会注重自身的建设与发展，尤其是加强党务整理发展国民党力量有其适应抗战需要的考虑，有益于抗战事业。中国共产党在六届六中全会上也重申了在对外抗战对内民主的前提下愿意看到国民党力量的发展，但国民党五届五中全会在党务问题上的立场和观点把中国共产党的力量发展壮大及其在全国政治影响和地位的提高视为国民党自身颓势的一个重要原因，惟恐中国共产党在抗战中“坐大”会危及国民党对全国的统治，因之在国共两党关系上明确确定了“限共、防共、溶共”的基本方针。这自然不利于国内各种政治力量的团结与合作，更不利于抗战。中共中央认为国民党五届五中全会的主要方针仍为继续抗战和联共抗战，批评了其抗战目标的局限性及防共、溶共和反对民主政治的错误倾向。国民党五届五中全会对共产党采取的既合作又限制的双重政策使得国共关系呈现出更为复杂的局面。
根据国民党五届五中全会精神和蒋介石的意旨，CC系魁首陈立夫立即组织中统亲信徐恩曾等人着手拟定防范共产党、限制共产党的具体办法。计划起草完毕，陈立夫即呈送蒋介石，蒋介石提出修改意见，经陈立夫“润色”,蒋介石命题为《防制异党活动办法》,尔后由国民党中央执行委员会秘书处以绝密文件的形式于1939年4月下达国民党各级组织、军政系统，直至县级基层组织，并要求各级组织：“本党应付异党之对策与办法，在团结御侮时期，关系极为重要，应以绝对保守秘密为原则，倘不慎而泄露入异党分子手中，则不仅易滋误会，甚且发生摩擦。为防患未然计，嗣后各地方党政机关关于应付异党之对象与办法，必须层层负责，尽量避免书面传递之办法。各机关拟具对策时，亦应根据地方事实、环境；立言不可动辄用中央口气或翻印中央所颁布之原则。”④表现出既要防共、限共，又不愿承担破坏国共关系责任的二重心态。《防制异党活动办法》是抗战以来国民党明令限制共产党的第一个具体的纲领性文件。
《防制异党活动办法》称：“共产党在本党权利所及之区犹能猖獗活动长足发展，考其原因虽非一端，而本党组织工作之不健全而予人以可乘之机实为主要因素。目前共产党控制下之陕北，彼能无论男女老幼悉纳于各种组织中，而由该党分子予以切实之领导与控制，遂造成今日形同铁桶之陕北特区，不但外人不易轻人，即入亦难立足，更无论有所活动。”防制异党活动，采取以坚强组织对付组织的办法。其具体办法分为积极和消极两种。积极办法：(1)加强民众组织，凡各界民众均应尽量加入一种法定的人民团体，接受国民党的领导。(2)各地各种法定人民团体如未成立，限半年内组织成立；已成立而组织松散徒具虚名者应加以整动、健全。(3)对无所归属的人民，依据战时需要，成立各种团体，务使此种组织领导工作由国民党居先发动，勿使异党有可乘之机。(4)各种民众团体中应即成立国民党党团或派国民党人居中发生党的领导作用，务使所有参加各种民众团体分子均能接受国民党的训练、指导与监督。(5)各级教育行政机关工作人员及公立大中学校教职员应多派国民党人充任，各公私大中学校尤应有党的组织，以加强党的领导，以坚强国民党在教育界和学生界的壁垒。(6)地方党政机关应经常派人到各级学校及民众团体实行精神讲话，启迪防范异党活动的必要性和方法。(7)各地党部应尽量吸收富有爱国思想及革命性的青年加入国民党或青年团以及党团外围团体，使其在国民党领导下活动。(8)地方政府机关应多选择国民党人及思想纯正的青年担任保甲长并授以各种政治常识及防制异党活动的训练和指导，使其能兼尽政治警察任务和领导人民防制异常活动。(9)异党活动最烈的区域应实行联保连坐法使人民不敢与异党分子接近而受其利用。(10)各地党部应即发展乡村党组织，通过宣传工作提高人民对党的信任并对人民晓示参加异党组织的利害及防制办法。消极办法：(1)各地党政军机关应采取严格防制异党非法活动的政策，不可放弃职守，纵因此而发生摩擦，设法出于国民党之过分与不是亦无所避忌。(2)无论战区非战区凡未经事前呈准有案而假借共产党或八路军与新四军等名义擅自组织武装队伍，当地驻军可以随时派兵解散。(3)宣传阶级斗争鼓动抗租抗税罢工罢课破坏保甲扰乱治安者，无论其假借任何名义均应依法从严制裁。(4)无论任何社团均应先办理立案手续，方准活动，目前各种灰色社团凡未经立案而擅自活动者，各地党政机关应依照整理民众社团办法严加取缔。(5)已准立案的各种灰色社团，地方党政机关应从新办理登记，严格考核其活动并派国民党忠实党员经常参加指导，不听从者依法限制其活动。(6)对请求立案或备案的各种新组织社团及报社如发现异党分子在内或其动机不明且无国民党员参加者，应切实调查确保无他后始予照准。(7)对已入案的各种社团如发生现有行为不轨的异党分子，主管党政机关应令饬所隶属之社团取消其团员资格，并强制其服务机关开除其职务以警戒其他分子。(8)各级军政机关与学校等非有特殊情形并经呈准者一概不准擅自延用异党分子，对已用人员各级机关负责人应随时监督考察，倘发现有异党分子或左倾分子应立即撤销其职务。(9)各地党部及警察局新闻邮电检查所等机关，对内容反动及违反抗战建国纲领的宣传刊物，应随时查禁，经查禁而仍秘密发行者，从严制裁以儆刁顽。(10)各地党部对于目前异党的猖獗活动及阴谋野心应谕全体党员注意，以启迪其警觉性并饬令经常调查异党的组织活动情形报告党部，以作随时应付之根据。(11)各种印刷业报业运输机器工业等公会应尽先健全其组织与领导，以防异党的羼入活动并领导其消极抵抗该党宣传物的印刷与发行。(12)各级党政机关应于每周定期会商办法并互通情报，以收防制异党工作之实效。(13)各地党政军机关对于防制异党活动工作除经常联络进行外，应将进行防御情形随时分别呈报中央。⑤这一文件表明国民党已不惜与共产党兵戎相见了。在华北，河北省政府主席、冀察战区总司令鹿仲麟强令中共取消冀中、冀南行政主任公署，八路军退出河北归还第二战区战斗序列，游击队交其指挥，同时到处任命专员、县长，制造双重政权，解散中共民政组织。中共方面坚决拒绝此项要求，并请求国民政府撤换鹿仲麟，以朱德为冀察战区总司令兼河北省主席，加强冀、察、鲁三省八路军力量，维持晋察冀政委会、冀中和冀南行政公署，依照战略形势扩大山东及其他地区行政区域。由此，军事冲突频繁发生。在陕甘宁边区因国共辖区不明，双重政权比比皆是，相继发生土龙桥、龙州堡、瓦窑堡、镇原、宁县、旬邑等军事冲突和政治纠纷事件。在山西、山东、河南、安徽、湖南、湖北等省的军事冲突和政治纠纷随处可见。大规模的对抗和冲突一触即发。
危机关头，强敌压境，共产党极力进行制止摩擦的尝试，要求蒋介石合理与公正地解决两党冲突问题。蒋介石则表示共产党问题之症结在于共产党应有根本进一步真诚的表现，服从中央命令，执行国家法令而不自居于国家体制之外，造成特殊关系，“余为全国革命领袖”,将以理智和持平的态度处理国事并“爱护共党”。⑥但崇尚“以党治国”、“一党专政”的蒋介石一面同周恩来谈判，表示要“爱护共党”,一面则下令西北各军全面“监围”“陕北奸伪”。⑦只是由于共产党在抗战中的重要作用和全国人民强烈要求国共两党团结抗战以及国民党的主要威胁仍然在日本，使其对共产党只能施以限制和削弱为主的方针，不敢施以全面打击。
随着国民党在西北、华北乃至华中及长江流域八路军、新四军占优势地区政治、军事上的失控，特别是共产党军事力量及其政治影响在华北广袤大地上的迅速发展并表现出向南推进的强劲势头，蒋介石决心全力削弱共产党，除继续采取军事压迫的策略外，更注重从政治、经济以及地理等方面实施全方位的严格限制性策略，使共产党逐步丧失生存的群众基础。为此，1939年6月，国民政府军委会政治部长陈诚奉蒋介石命令制定了《共党问题处置办法》五章63条，其中军事方面规定：(1)八路军新四军之军政军令必须统一于中央，旧八路军之番号即应饬立即取消并通报全国；(2)正规军只有驻地，并无防区，八路军与新四军应服从上级司令部的指挥调遣，不得要求划给区域；(3)游击部队可划定游击区域，但非得军事委员会命令不得脱离驻区，尤不得越出其活动范围，八路军与新四军派遣游击部队事先须请示中央，否则以违抗军令处置；(4)八路军新四军必须遵守军政部统筹规定，绝不准自由招募，尤不准就地征粮或收缴民枪，乘机扩充私有武装；(5)陕北河防警备区改派其他部队接防，第十八集团军另调第二战区防务；(6)游击根据地之规定及当地政权之建立，应由主管战区司令长官协同战地党政委员会决定，而委派地方官吏及征收赋税则仍归各该地所隶省府办理；(7)共产党军队政训工作应照军委会政治部所颁布的宣言纲领及其他规定的政训工作办法执行，政工人员编制与人事悉依政治部命令执行；(8)八路军新四军驻在区，军委会应指定中央与之互派联络员，监视其整个活动；(9)共产党不得以其军队或其他名义随地设立后方办事处，以为秘密工作与通讯之掩护，嗣后所有各地办事处非经呈准中央者，一律封闭。党务方面规定：(1)党内外均应一致遵奉抗战建国纲领，以实行三民主义为最高原则，任何纠纷皆当取决于领袖；(2)共产党在各地不得有任何公开或秘密组织，如个别共产党员在各地公私机关团体服务者必须开列名单，呈报中央，否则一经发现即以战时非法活动论罪；(3)共产党外围组织“民先队”与“救国会”即令取消，其分子一律由中央指定机关接收训练；(4)共产党员非经中央特许，绝不允服务于各部队机关及军事性学校、交通及产业机构；(5)共产党应即停止违反本党政策的种种谬论宣传及共产主义的传播，关于“统一战线”、“新阶段”、“拉丁文运动”、“新启蒙运动”、“民主政治问题”、“少数民族问题”等反动宣传应取缔；(6)共产党不得单独设立机关报、杂志，及印刷前述种种反动宣传品的书店，违者封闭；(7)对付共产党员的态度采取上层注重“理性之折服”,以“严正”对之；中下层当予以事实上之打击，以“严厉”对之。行政方面规定：(1)绝对否认共产党所谓“陕甘宁边区”组织，中央应决定认此为地方问题，授意各该省政府自动以种种必要手段，恢复管辖权力；(2)共产党在华北各省游击区内组织的地方政权即令移交冀察战区党政委员会；(3)教育与训练机关必须绝对统一于中央，“陕北公学”与“抗大”应令停办或归中央接收，至少其教员由中央派遣，课程由教育部核定；(4)任何地方不得建立违反本党立场及中央法令的经济制度；(5)战地省政府得发行以法币为基金之省钞及辅币(军用流通券),但各省发行数量应先呈准，不得滥用滥发，以防流弊。目前亟待解决的问题：关于陕甘宁边区问题规定：(1)调整陕北行政区域及人员，划定绥德等11县为第一行政区，肤施等7县为第二行政区(必要时可增划甘省之合水、环县及庆阳之一部分归陕西第二行政区),洛川等5县为第三行政区；第一、第三行政区专员、保安司令及各县县长由本党遴选；第二行政区则准由共产党保荐，由省府任命；如上述办法实行困难，则就伪边区目前所占据区域成立陕北行政委员会，直属陕西省府管辖，其人选得由共产党提名中的一部分向陕西省政府推荐，经核准后任用；(2)加强“边区”党务，由中央遴选大员赴陕北及邻近“边区”各县办理党务，积极训练干部，吸收党员，组织民众，对“边区”组成极坚固的封锁网，并会同当地军政负责人，组织党团，策划指导一切，逐渐肃清其势力。关于八路军新四军问题规定：(1)统一编制及确定兵额，其编制应与其他国军编制名实一致，其兵额亦应有限度，非因作战伤亡不得擅自补充或扩编；(2)确定作战任务和区域，在指定区域内执行任务，非得军委会命令不得越出范围；(3)各地方当局分别与该军负责人约定，不得与地方发生联系，不得进行民众运动。关于“晋察冀边区”问题规定：(1)伪“晋察冀边区政府”及其所组织的各县地方政权应严令解散，限期移交各该省政府管辖，所发行纸币责令收回，否则以军饷作抵；(2)充实冀省行政机构及人员，由本党中有斗争经验的同志充任各县县长，并与当地党部游击队密切联系，积极与共产党斗争。关于其他问题规定：(1)抗大、陕公、妇女大学、工人大学等学校，先勒令停办，听候改组；(2)《新华日报》、《新中华报》、《解放》、《群众》等一律禁止发行；(3)共产党组织停止发展，不得在各机关、各部队、各学校、各团体中吸收群众。⑧另外，在积极防止办法中，从党务、行政、军事三个方面作了具体规定，特别在军事方面规定要加派有力部队开赴陕北或在陕北就地编组军队以树立国民党在该地区内的武力，保障党政工作的推进；加派有力部队或忠实的游击干部前往冀察，加强在华北的武力，以压制共产党的发展。防制方式和技术中规定在军事、政治、经济方面加强特务组织活动以对付共产党间谍，组织特种党团打入共产党组织；利用共产党内部派别矛盾与思想斗争，组织类似“AB团”的反共组织，分化其内部力量；以一切有效方法破坏各地共产党组织网、通讯网及其发行网；制裁共产党活动应运用民众，党政机关避免直接出面，以免留下党派斗争的痕迹；对付共产党由党部负责斗争，政府处调和地位，军队作为后盾，等等。
之后，国民党又陆续制定了《异党问题处理办法》、《运用保甲组织防止异党活动办法》、《沦陷区防范共党办法》、《陕甘两省防止异党活动联络办法》等秘密文件，使各地国共摩擦与冲突愈演愈烈，双方剑拔弩张，终于在西北和华北发生大规模的军事冲突，共产党不仅开始以武力援助山西新军，而且在西北、华北、华中及长江流域八路军新四军占优势的地方采取攻势。国共团结抗战的局面自此发生转向。