“宪政实施协进会”的建立

抗日战争进入相持阶段后，大后方曾出现过民主宪政运动，在中国共产党和民主人士的提议和推动下，国民参政会一届四次会议于1939年9月通过了要求国民政府召开国民大会实行宪政的决议^[1]。国民政府当局被迫允诺在1940年冬召开国民大会，实施宪政，但不久即自食其言，以战时环境为借口，以政治高压为手段，迫使战时第一次民主宪政运动归于沉寂。
太平洋战争爆发后，民主宪政运动再起的条件逐步成熟。中国加入世界反法西斯阵营，尤其是中国跻身“四强”行列，同盟国政治军事形势日趋好转后，中国抗战的国际环境大为改善，国际地位有所提升，中国以怎样的政治面貌出现于世界政治舞台，引起国人高度关注，不仅为中国共产党和各民主党派推行民主宪政运动提供了较好的历史机遇，而且鼓舞了国民党内的民主派起而为实现中国的民主政治呼号呐喊，同时也推动了国民党当局实施预备宪政的若干行动。纪念抗日战争六周年之际，中共中央适时提出了“改良政治”的主张，要求国民党当局“按照三民主义原则，实行若干必要的政治上的改革，借以达到各阶级、各党派、各民族间之现状进一步的和睦关系，能够为准备反攻发动人民的积极性”^[2]。中国民主政团同盟主席张澜指出：“这次世界大战爆发前十余年和战争的初期，有些人因为被轴心国表面上短期的军事声势和军事胜利所震撼摇惑，遂认为民主政治已届没落时期，以为独裁政治行将成为今后世界政治演进的一种合理新形态，于是率先效尤，一党专政，领袖独裁，厉行党治的风气，张甚一时。年来保障人类自由，倡行民主政治的同盟各国逐渐胜利，声势日振，正义日张，民主政治乃为世界各国所重新认识，加强重视，均认为此次世界大战，完全是民主政治与独裁政治的战争，也就是自由平等独立和奴役压迫侵略的战争”,“从此独裁政治将日趋于崩溃，民主政治更将普遍地成为世界各国政治形态的惟一极则”。并借英国首相丘吉尔之言，猛烈抨击国民党政府实行的“一党专政”,内称“一党专政之极权制度，以秘密警察为其爪牙，取政府之一切官职，虽至微官胥吏而垄断之，举凡地方民政官与法庭，均在行政首长控制之下，国内外皆布有最完整之间谍网。此种制度行之过久，则彼广大群众对其国家生命，即毫无左右之权。舍官吏阶级而外，别无独立人物”,强调实现民主宪政已成为世界不可逆转的政治潮流^[3]。国民党内的民主派宋庆龄、何香凝、冯玉祥、谭平山、李济深、陈铭枢等，也陆续发表文章和谈话，要求结束党治，还政于民，实行民主政治。如宋庆龄发表公开谈话称：“应该实现总理的三大政策，开国民会议，在绝对民主的原则下，动员全国民众，使他们都有同等的机会参加抗战建国工作。对各党各派也应该给以同等的机会，使他们的党员得尽个人的能力参加工作，争取最后的胜利。”^[4]国民政府立法院长孙科也在《中央日报》上发表文章，坦承“我们是民主阵线四大盟邦之一，对外既与盟邦携手，和法西斯敌人作战，对于国内政治建设方向，当然只有走向民主的路线，以与国际路线相配合”,并从稳定国民党统治出发，警告说：“如果我们把宪政实施，一天天搁下来，不能完成国家的建设，那就不但违背了建国纲领，而且是很危险的一件事”,将使“政府对人民损失威信，更予反对党以攻击本党的口实，而中央也就会为人民所不满。”^[5]这表明战争局势的变化已对中国的执政者造成强大的压力，为中国民主宪政运动造成了有利的态势。
太平洋战争期间，随着国民政府专制独裁统治的进一步强化，大后方出现了日益加深的政治、军事、经济危机。在政治上，“一党专制”、特务横行、保甲制度三位一体，使人民没有安全保障；在经济上，国民党官僚资本垄断经济命脉，国统区物价飞涨，民生凋敝，经济困难重重；军事上，依赖外援，消极避战，除打了第三次长沙战役等少数胜仗外，在重大战役中连连溃败，而且降官如毛，降将如潮，汪伪政府60万和平军中50万来自国民党军队，尤其是豫湘桂战役的失利，激起了国人的强烈愤慨和不满。张澜批评说：“年来言政治，则官吏公开贪污，上行下效，法令皆成具文；言财政，则专卖统制于各种收税机关，繁重苛扰，结果是政府受怨，民众受困，大利归于中饱；言粮政，则无谷者必须地地缴谷；言役政，则有人者不肯出人；不平现象，到处皆有。”并指出：只有“从速实行真正民主政治，使人民有权来监督政府，纠弹官吏，并协助政府办理各事，政治才有望合理改善，挽回颓势”^[6]。黄炎培也愤慨地指出：“炎培往来各地，亲见非法逮捕拘禁，几乎到处都有，或怀挟私怨，滥用职权，或假借公务行敲诈，甚至地非监狱，人无罪名，而久久不见天日。”^[7]孙宝继更直率指出：“在战时或对决定重大政策之时，则一举一动，俱属有关于整个国家民族的命运，所以决不可由一部分人或一党人甚或一党人中的一部分人，擅自决定”,“如果在朝党或多数党不明白这个道理，一味滥用权力，擅自行动，或对异己加以监视、压迫、虐待、逮捕、逐放，甚或残杀，则请问与暴政有何区别？暴政的结果如何，我们可以从历史上找出来。”^[8]改变国民党的腐败统治，实行民主宪政已成为坚持抗日战争至最后胜利的重要保证，成为国统区民主宪政运动再起的重要动因。
太平洋战争爆发后，中美结成战时盟国，美国加大了对中国的财政、军事援助，随着大批贷款、租借物资和美军人员的来华，国民党的“腐败、失职、混乱、经济困窘、苛捐杂税、空话连篇”引起美国驻华军政人员和政府的强烈不满。美国外交官谢伟思从十个方面批评国民党当局的内外政策，指出“国民党与蒋委员长的地位是到了过去十年来最微弱无力的地步”,“国民党在它所面临的严重危机之前，渐渐不复为中国社会中团结和进步的力量，逐渐不成它曾经扮演的并对现代中国有过最大贡献的角色”,“国民党不但无力自动扭转难局，相反的，其政策加深了危机”等^[9]。美军在华人员大量不利于国民党当局的报告纷纷送回美国国内，对美国最高当局的对华政策发生了很大的影响。美国政府虽然从其长远的国家利益出发，执行维持蒋介石领导地位的基本政策，但敦促甚至压迫国民政府改变现状，实行民主改革亦成为其对华政策的重要内容。罗斯福总统明确要求蒋介石：“中国宜从早实行宪政，国民党退为平民，与国内各党派处于平等地位，以解决纠纷。”^[10]美国的态度成为大后方民主宪政运动再起的外部原因，对于国民党当局造成了很大的政治压力。
1943年9月8日，迫于国内外压力的中国国民党在重庆举行的五届十一中全会上通过了《关于实施宪政总报告之决议案》,内称：“今抗战胜利在望，宪政基础已立”,应“从速召开国民大会，颁布国民共信共守之大法，以完成建国之大业。”并决议如下各端：
1.全国党政机关，除后方各省应就原有基础加紧推行地方自治之工作外，今后随各地之恢复，应积极辅导各该地人民加速完成地方自治及职业团体组织，确立宪政之基础，并为复员建国之中心工作。
2.国民政府应于战争结束后一年内，召集国民大会，制定宪法而颁布之，由国民大会决定施行日期。
3.凡前次依法产生之国民大会代表，除背叛国家或死亡及因他故而丧失其资格者外，一律有效；前次选举未竣或未及举办选举之各区与各职业团体，均应依法补选，至于国民大会召集之前三个月办理完竣。
4.关于筹备国民大会及开始实施宪政各项应有之准备，由政府督饬主管机关负责办理^[11]。
这个决议案将宪政的实施推迟到战争结束后一年，不能不使人感觉到是国民党当局的一种缓兵之计，而承认在国共内战期间由国民党一党包办的国民大会代表，更是表明国民党当局仍然坚持其专制独裁的立场。
同月，最高国防委员会设置了“宪政实施协进会”,蒋介石自兼会长，国民参政会主席团成员为当然会员，另由蒋介石在国民党中央委员、国民参政员及其他富有政治学识经验或对宪政有特殊研究之人士中指定35人—49人为会员。由蒋介石指定孙科、王云五、莫德惠、黄炎培、吴铁城、褚辅成、张君劢、左舜生、董必武、傅斯年、王世杰为常务委员，以孙科、黄炎培、王世杰为召集人。下设三个委员会，第一组委员会(关于宪法草案研究事项)以孙科、王宠惠为召集人，第二组委员会(关于民意机关事项)以王世杰、吴铁城为召集人，第三组委员会(关于宪政有关法令实施状况事项)以黄炎培、许孝炎为召集人。规定该会的任务是： 1.向政府提出与宪政有关之建议； 2.考察关于地方民意机关设立情形并随时提出报告； 3.考察与促进宪政实施有关法令之实施情况并随时提出报告； 4.沟通政府与民间团体关于宪政问题暨其他有关政治问题之意见； 5.依政府之委托审议一切与宪政实施有关之事件^[12]。
该协进会虽由各党派代表人士组成，然而实权完全操诸国民党当局之手，所有活动都秉承会长蒋介石的意旨进行。至1944年5月该会共开全体会两次，常委会六次，各组委员会若干次，通过各类提案二十二件，其主要内容有： 1.组织国人讨论《中华民国宪法草案》; 2.建议加强各级民意机关，提高国民参政会及省市参议会职权； 3.提请提前实行提审制度，保障人民身体自由； 4.主张改善图书杂志审查与新闻检查制度；等等^[13]。但均未取得实质性的进展，国民党当局实行专制独裁统治的基本局面没有任何改变。然而，国民党当局对于实施宪政的允诺，却为大后方抗日民主宪政运动的高涨创造了条件。