资政院与弹劾军机案

1909年8月，清廷公布了《资政院章程》全案，对前订的选举一章做了很大的修改。原订院章规定钦选议员共一百二十五人，由各省谘议局议员互推的所谓民选议员，其名额为谘议局议员总数的十分之一，当有一百六十人以上。这样，在资政院中民选议员将占多数。修订的院章规定，钦选议员与民选议员各一百人^[1],但资政院总裁副总裁不由议员中推选，而由朝廷另行任命，由此便造成钦选议员略占多数的事实。对于钦选议员，按原订院章规定，各部院衙门官(四品以下，七品以上)占一百人，王公世爵、宗室觉罗总共不超过十五人。而修订的院章规定，各部院衙门官只有三十二人，王公世爵、宗室觉罗却增为四十八人。可见，修订院章已经暴露了清廷利用资政院欺骗舆论，力谋巩固其专制统治的用心。
清廷曾多次申明，设资政院是“预立议院基础”。资产阶级立宪派因一时不能争得即开国会，所以对资政院也寄予相当的希望，指望这个机构能够给他们提供在一定程度上参与政权的机会。1907年冬，资政院总裁溥伦访日，梁启超赶写了长达万余言的《资政院权限说帖》,以政闻社总务员马良的名义呈给溥伦。这个说帖的中心意思是“欲以国会之组织寓诸资政院”。梁对这篇文章“得意已极”,以为“其巧言如簧，易于动听”,会使清廷“堕我玄中”^[2]。其实这只是一厢情愿的幻想。清廷绝不肯使资政院成为立宪派分享政权的地方，它早为资政院的性质、使命做了相反的安排。1906年奕劻奏进资政院官制草案时就说明，设资政院是为了使全国舆论汇归一处，不经资政院，人民的要求便不得上奏。这样，一则可以化散为整，化嚣为靖；二则限制资政院只有建言之权而无强使政府施行之力，从而使资政院自身当全国舆论之冲，而政府反得安行既定政策。也就是说资政院代政府集矢于自身，掩护政府逃避批评和监督。
从资政院章程所规定的职能可以看出，资政院与一般立宪国家的议院性质是不同的。章程规定：资政院不得参议宪法，只能参议预算、决算、税法、公债、新定法律及其修改事项等。而对其议决案，政府可持异议，提交资政院复议。如仍持原案，则资政院总裁与军机大臣或部院大臣同时分别具奏，请旨裁夺。这样就会使资政院议而不能决，决而不能行，等于政府对资政院拥有相当的否决权。章程还规定，资政院的议决案必须由总裁会同有关行政大臣具奏请旨，不能单独具奏。这样，资政院就没有一般议院所具有的独立的立法权。事实上，清政府在预备立宪过程中，绝大部分立法，都归军机大臣领导的宪政编查馆担任，甚至在资政院开设后，也仍然如此。所以资政院并不具备立法机关的性质。这一点，立宪派也看到了。资政院章程一公布，就有人批评它“非驴非马”。但为了自己的政治需要，立宪派还是竭力把它当作议会来对待，想从中多得一些好处。他们在资政院的讲坛上，一再宣称资政院是立法机关和监督行政的机关，要求军机大臣上对君主负责，下对资政院负责，要他们接受资政院议员的质问。清廷及其大臣们当然绝不肯受制于资政院。于是资政院开院后，便同政府发生了冲突。
资政院内虽然民选议员与钦选议员各半，但其活动能力却相差很悬殊。钦选议员中，除少数从各部院推选的较年青的官吏，有一定的政治知识和活动能力外，其余的或者是昏庸老朽的贵族，或者是只知持禄保身的官僚。他们对宪政毫无了解，因此无所主张，在议场中不是沉默不语便是随声附和。另有少数顽固派，虽有主张，但自知势孤力单，碍于院内外的舆论，不敢多所表露。而在民选议员方面，情况就大不相同了。他们都是来自各省谘议局的佼佼者，在国会请愿运动中已显露过锋芒。其中不少人学习过法政，颇有些宪政知识，并且能言善辩。比如江苏的雷奋、孟昭常，直隶的刘春霖、于邦华，湖南的易宗夔、罗杰，浙江的邵羲，江西的汪龙光，广西的吴赐龄等，都是早已著名的立宪派骨干分子。由于他们的积极活动，民选议员完全控制了资政院的舆论趋向。这一点颇出乎朝廷的意料。
资政院于1910年10月3日(旧历九月初一)开院。开院后第一件重大的议案是要求速开国会^[3],另一件重大案件是引起很大轰动的弹劾军机案。
资政院开院不久，湖南谘议局控告巡抚杨文鼎不经谘议局议决即在本省发行公债，侵夺谘议局的正当权力，要求资政院核办。资政院经审议，认为根据谘议局章程规定，议决本省公债事项，纯属谘议局职权范围内的事情。杨文鼎不交谘议局议决擅发公债，是违背法律侵夺谘议局权力的严重事件。遂决议据实上奏。但清廷对这一事件却做了极不正当的处置。11月8日发布的上谕只说，杨文鼎未先交谘议局议决，“系属疏漏”,不承认是违法侵权事件。而且还说，公债现已经度支部核准，仍可照发。这样，既不追究杨文鼎违法侵权的责任，也不命令杨文鼎将公债案补交谘议局议决，这是对谘议局和资政院的极大轻蔑。立宪派议员对此极为不满：他们宣称：过去，一个御史弹劾大臣只要罪情属实，也要实行处分。资政院作为代表全国舆论的机关，据实奏劾一个巡抚，朝廷竟以“疏漏”二字轻轻放过，这是蔑视资政院的表现。议员们认为，应当追究副署谕旨的军机大臣的责任。于是纷纷提议要军机大臣，特别指名要领班军机大臣奕劻到院接受质问。奕劻等人当然不肯到院。这时，议员们决定以咨文的形式质问军机大臣，问他们对内外行政是否完全负责？军机大臣复文称：“此种问题须俟内阁成立以后方可解决，现在无从答复。”^[4]紧接着发生的事情，更使议员们愤慨。当时，云贵总督不经谘议局议决，实行盐斤加价；广西巡抚无视谘议局意见，反对巡警学堂限制外籍学生。为此，云南、广西两省谘议局分别呈文请资政院核办。资政院当然支持两省谘议局的立场，遂将两案分别议决上奏。结果，朝廷竟命令将两案分别交盐政处和民政部审议。这等于否定资政院对两案有议决权，并且俨然把盐政处、民政部视为资政院的上级机关。议员们认为这是一种侮辱，他们感到不能容忍。在对拟旨的军机大臣们进行了激烈的抨击之后，决定上折弹劾。这时，奕劻等人见舆论反应强烈，耍了个花招，利用上谕的形式声明，云南、广西两案均准如资政院所议。这个上谕一发表，有的议员态度变软，主张取消弹劾案。但多数议员反对。他们强调，两次上谕出尔反尔，互相矛盾，是由拟旨的军机大臣不负责任造成的；而且数年来内政外交危机日益严重，也都是由军机大臣不负责任所造成的。“军机大臣不负责任，就不可不弹劾”^[5],“若是不弹劾军机大臣，就是资政院不负责任”^[6]。当时，钦选议员陆宗舆发言说，军机大臣是乾隆以来旧制相沿下来的，非责任内阁可比。所以，不应以国会对内阁的关系来比例资政院与军机大臣的关系。他主张“还是不要轻用这个弹劾权的好”^[7]。他的发言遭到民选议员的强烈反驳。最后，仍决议上折弹劾军机大臣。劾折于12月18日奏上。该折首先批评军机大臣在资政院开院以后始终不到院宣布行政方针；而当询问其对内外行政是否完全负责时，竟回称“无从答复”。这是极不负责任的表示。然后谴责这些大臣“受禄则唯恐其或后，受责则唯恐其独先”,只知“持禄保位，背公营私”;“徒有参予政务之名，毫无辅弼行政之实”。劾折还着重强调，在内外危机日益严重的情况下，军机大臣如此不负责任，是十分危险的事情，要求朝廷“明降谕旨，将军机大臣必应担负责任之处宣示天下”^[8]。最后并提出尽速组织责任内阁的要求。资政院敢于如此严厉地谴责朝廷所信任的大臣，并提出以责任内阁代替军机处的要求，这在当时的最高统治者看来，未免过于放肆！当即降谕训斥资政院，宣称：“设官制禄及黜陟百司之权为朝廷大权……军机大臣负责任与不负责任暨设立责任内阁事宜，朝廷自有权衡，非该院总裁等所得擅预，所请着毋庸议。”^[9]这篇上谕的词气与其说是严厉，还不如说是轻薄。它完全不顾体面，把自己放在与资政院互相争权的地位上。而且“非……所得擅预”云云，是把资政院章程明文规定的建言的权力都否定了。这次谕旨破例地没有军机大臣副署，由摄政王一人独署，而摄政王是代表皇帝的，这无异是以皇帝直接与资政院相对待，暴露出清朝统治者在设法维持自己的专制统治方面，已到了没有回旋余地的窘境。同日，军机大臣全体提请辞职，载沣温语慰留。这样就更增加了议员们的愤懑。在第二天的资政院会议上，立宪派强烈地谴责军机大臣，说他们“平日将君主大权四字附会欺哄皇上，遇事便抬出君主大权，使旁人一句话也不能说”^[10]。如此下去只能有两个前途：“一个是积极的专制，甚么资政院、甚么国会、甚么立宪，都可以不要”;另一个就是逼得“人民没有别的法子，只好拿出他的暴动的手段出来”^[11]。立宪派于愤慨之中，看出了清廷假立宪的用心，也感到了革命危机来临的征兆。但是，基于立宪派的软弱天性，尽管感到屈辱、愤懑，却仍不敢超越合法斗争的范围，甚至连多次提出的请旨解散资政院这一提议，也不敢付诸实施。
当资政院行将闭会时，通过两项重要议案：一是宣统三年的预算案，一是新刑律。这两项决议案的命运也很不佳。新刑律，资政院没有来得及全部审议完毕，只议决了总则部分。但清廷根据宪政编查馆奏请，以“不可缓行”为词，降谕将新刑律总则、分则全部予以公布。对于预算案，1911年1月28日上谕竟称“若实有窒碍难行之处，准由京外各衙门将实用不敷各款缮呈详细表册，叙明确当理由，径行具奏，候旨办理”^[12]。这样，各种官僚机构，就可以完全无视资政院议决的预算案，而随意自行请旨增加经费。
既然资政院议决的预算案，督抚部臣可以请旨更改；而资政院没有完全议决的刑律又可以径予公布，资政院便成了毫无作用的一件装饰品。梁启超说：“政府之视资政院，固不值一钱”^[13],这倒是不容置疑的确论。
可是，尽管资政院被贬到如此地步，守旧大臣仍视为可憎的障碍物，必欲去之而后快。有的满洲贵族，只是看了民选议员们在会场上那样高谈阔论，就感到不可容忍，说他们跟“拳匪”一样。有人极力鼓吹资政院妨碍行政，必须改定院章。在这种气氛下，资政院闭会不久，权臣即以溥伦、沈家本^[14]不能威慑议员，奏请撤换。改以世续、李家驹为资政院正副总裁。
1911年三四月间，随着国内外紧张情况的出现，立宪派议员提出召开资政院临时会的要求。但世续、李家驹秉承摄政王载沣及奕劻等人的意旨，再三阻拦。后来在一百多议员签名要求之下，不得不代为上奏。清廷于5月17日拒绝了资政院议员召集临时会的要求。清廷不但不允许召集临时会，而且迫不及待地命令资政院正副总裁会同内阁总理大臣，着手修改院章，对本已微小得可怜的资政院权力还要再加削夺。在修改院章过程中，完全不许议员参与，而且仅以七日之期即匆匆改定出奏。从所修订的主要内容可以看出，内阁大臣与各省督抚更加巩固了自己的地位。比如，原院章规定，各省谘议局与督抚异议事件，或此省与彼省谘议局争议事件，均由资政院复议。议决后，由总裁、副总裁具奏，请旨裁夺。修订的院章把这一条改为，上述异议或争议事件，其属于行政问题者，须呈送内阁核办。其他由资政院核办者，议决后，总裁、副总裁必须咨会国务大臣共同具奏，请旨裁夺。显然是大大削弱了资政院的地位和权力，相反地，却加强了内阁的地位和权力。尤其明显的是，原院章还有一条规定：各省督抚如有侵权违法事件，谘议局可呈请资政院核办；资政院可据情奏陈，请旨裁夺。在这次修改中，竟把这一条干脆删掉了。另一个重要修改是关于资政院召集临时会议的规定。原院章规定：在资政院常会闭会时期，“遇有紧要事件，由行政各衙门或总裁副总裁之协议，或议员过半数之陈请，均得奏明恭候特旨召集”^[15]临时会。经修改把这一条中的“或议员过半数之陈请”一句删掉，这就取消了议员自行要求召集临时会的权力。
清廷一再压抑资政院，并通过修改院章进一步削夺其本来已极有限的权力，终于使立宪派看到，他们想通过资政院分享统治权的愿望是完全落空了。但是，立宪派议员利用资政院的讲坛尖锐地批评了朝廷失政，并且弹劾了军机大臣，甚至还公然发泄了对朝廷谕旨的不满，这在相当程度上打击了清朝专制政府的威信。资政院会议也进一步暴露了清政府的欺骗性和立宪派的软弱性，对革命派和各阶层人民起了很大的教育作用。