熊内阁垮台和进步党人失望

与以往两届内阁一样，熊内阁的生命也非常短促。从1913年9月11日组成，到次年2月12日熊希龄被迫辞职，仅仅存在了五个月。在这五个月中，熊氏的“政绩”主要是恭顺地副署了袁世凯一切倒行逆施的命令，清除了国民党在国内的残余力量，将第一届国会送终。进步党人的“政绩”,正是他们的耻辱，不仅当时受到舆论的抨击，后来也多遭非议。
熊氏在其内阁大政方针宣言中所夸下的海口，如划清内阁和总统府的权限、废除省制、整顿财政、实行法治、改良教育等等，全都成为空头支票，没有一桩兑现。
以划清府院权限来说，民国成立以来各省都督、民政长来电，习惯上分府院两方，其秘密者单致府方，因为他们都明白中央实权在总统府。总统府直接复电，末尾署“奉谕特达，公府秘书厅”字样，而不经国务院。国务院仅办照例公文而已。熊希龄曾建议袁世凯改变这种局面，使责任内阁名实相符，并曾令各省关于军事公文直达国务院。但各省文武官吏置若罔闻，重要电文仍直接呈总统府，根本不把内阁放在眼里。熊氏知难而退，只好默认既成事实。
关于废除省制问题。熊内阁原想对中国的地方制度大加改革，实行道县两级制，废除行省制。袁世凯认为他们的想法是书生之见，表示此事牵扯太多，须要召集各省军民长官代表会议讨论。1914年初，袁世凯命令每省派代表二名来京，召开行政会议。但各省代表尚未到齐，袁就取缔了国民党，使国会名存实亡。行政会议变为政治会议，讨论的内容完全改变。后来，政治会议讨论废省问题，熊希龄出席说明计划，大遭反对，并受到种种揶揄。
司法改革也是纸上谈兵。法院独立审判，及审判和检察分立的制度，是从清末司法改良开始的，民国初年仍沿袭。到1913年底，各省成立高等审判厅共十九所，地方厅共一百一十三所，初级厅一百九十七所，法官多由法政学堂出身的人担任。当时司法方面的弊端仍很严重，主要是司法不能独立。除设有初级厅的一百九十七县之外，全国近两千县都由县官兼理审判。在设审判厅的地方，行政官吏干涉司法也视为当然。判决案件不得本地行政官吏认可，不能定谳。军警机关蔑视法律，擅自捕人，司法机关不敢过问。其次是“司法风纪败坏”。法官有不懂法律，“引用条文悖戾原意者”,“有积案多年不予判决者，有任意转移管辖，使当事人疲于奔命者，有设法阻抑上诉，致含冤莫伸者”。检察官“有畏避豪强，坐视罪犯，匿不举发者，有徇庇故纵者，有架诬敲诈者”。法庭书记官“有于出状时勒索规费者，有滥改供词者”,甚或有与“律师朋比阴行苞苴，使当事人饮恨无可陈述者”^[1]。
针对上述种种弊政，梁启超曾主持拟定各种条例，试图加以改良，但由于袁世凯抱消极态度，“致生出无限之阻力”,“各省几至全然办不动”。加以有些审判厅因“用人未尽当，又系初办，弊病自不能免，遂贻旧派人口实，攻击甚烈”。他们说法院的弊政“较旧日州县衙署且有过之”^[2]。因此不仅袁世凯“欲尽废新立法院，恢复旧制”,就是司法总长梁氏本人也以为“改革太骤，锐进之余，乃生反动”,转而“从维持现状上努力”^[3]了。至于熊内阁大政方针宣言所提出的“养成法治国家”云云，自然更如痴人说梦了。
熊希龄上任后，对于整顿税收和财政，计划最为详细，但结果却一筹莫展，以致财政紊乱，国库空虚，政府开支几乎全靠借外债。“各省既不接济中央，反求中央接济，请款之文，告急之电，沓来纷至，积案如山。”作为财政总长的熊氏补疮剜肉，竭蹶腾挪，终日穷于应付。及至1913年底，陆、海军部及各省都督纷纷电请拨发军饷，熊束手无策，只得请求交通部挪借和交通银行垫款。但这两个单位都在梁士诒的把持下，他们公然拒绝垫付，使内阁财政陷于“万难之境”^[4]。袁世凯从梁士诒处取得五百万元，转交熊希龄，熊“自不胜其难堪矣”^[5],乃决心辞职。
袁世凯挑选熊希龄组阁，并非看重他有什么经纶大才，让他分享统治权，以施展抱负，而是企图利用他为自己攫取更大的权力。当熊副署了解散国会的命令以后，袁便立即把内阁看作妨碍自己实行封建独裁政治的障碍，不时抱怨“内阁办事太迟缓”,还说：“现制总统、总长、都督为三级制，共有三总，殊多滞隔。”进步党人汪荣宝出任驻比利时公使，辞行时劝袁说：“请勿行总统制，而行总统内阁制，以该制实令总统当冲。今日办事难满人意，若行此制，殊多不利。”袁辩驳道：“不然。往年本行内阁制，而只闻有讨袁，不闻有讨陆、讨段。”袁的决定是无可挽回的。废国务院事既定，1914年1月24日，安徽都督倪嗣冲首先发难，通电倡议修改约法，改行总统制，接着各省都督民政长群起呼应。四川胡景伊、陈廷杰通电说：“项城袁公，绝世之才，中外具瞻，天人合应，允宜屏息退听，纵其展舒。若实行内阁制，俾元首退处无权，何异困蛟龙于沟壑，击麟凤以钳铁。”江苏冯国璋说得更具体：中国“应于世界上总统总理之外，别创一格，总统有权则取美，解散国会则取法，使大总统以无限权能展其抱负”。
由于各省都督攻击内阁制的调门越来越高，熊内阁的命运岌岌可危，加以财政困难，无法解决，熊希龄见事不可为，悲观失望，遂于2月3日在国务会议上提出辞职，9日，他正式上辞呈给袁世凯表示：“到任以来，眴经数月，黾勉从事，不敢惮劳”,“特是筹维鲜效，擘理多疏”;“上无以副钧座殊常之遇，下无以慰国民望治之情。内疚神明，外惭清议”。“再四思维，惟有仰恳准予辞职，另简贤能”^[6]。当天，袁世凯批准他“免兼财政总长，专任国务总理”,由周自齐调署财政总长。熊氏急求摆脱，于12日再上辞呈，坚请“另简贤员，担任国务”^[7]。袁世凯当予照准，并派孙宝琦代理国务总理。
熊希龄辞职后，梁启超、汪大燮也连上辞呈。像对待熊氏一样，袁世凯仍假惺惺地慰留，没有照准。梁启超愤愤地说：“大政方针本出自予一人之手，前之不忍去者，实待政策之实行，今已绝望，理应辞职。”^[8]2月18日，梁氏再次上书坚辞，袁于20日照准梁启超和汪大燮辞职，以章宗祥接任司法总长，以严修接任教育总长，严未到任前，由蔡儒楷暂行署理。同时，袁一再派梁士诒、杨士琦等北洋官僚拜访进步党要人，说明尽管将要实行总统制，仍然渴望与他们一起为国效力。进步党要人每以能利用北洋官僚沾沾自喜，而今反为北洋官僚所利用，自然满腹牢骚，怨愤不已，但对袁世凯仍有幻想，认为只要袁氏实行“开明专制”,不愁没有回旋余地。所以熊、梁、汪诸人都分别担任了新职，参政院成立后，又都出任参政。
熊希龄于3月4日出任全国煤油督办，负责筹划探测和开发煤油矿事宜。熊氏拟定了不少勘查开采条例，并延聘外国技师二十余人，勘查全国油矿。他又与美孚石油公司签订合同，合资开采延长和建昌两地石油。为了取得袁世凯北洋派的支持，他呈请任命袁的亲信袁乃宽(拱卫军军需处处长)为坐办。但此种机构一无资金，二缺人才，所以办理经年，毫无成效。
在辞掉司法总长的前一天，即2月19日，梁启超已接受币制局总裁的新职位。当时全国币制极端混乱，梁氏拟定了整顿币制计划书，企图在可能的范围内有所改进。但币制局职权范围有限，经费不足，财政部又掣肘，经营数月，梁氏一无展布，加上欧战爆发，原拟币制借款变成画饼，所以自7月以后，梁就不断呈请辞职，到12月27日始蒙照准。接着，币制局也被裁撤。
汪大燮担任参政院副院长。
经杨士琦劝说，张謇仍留任农商总长。1914年初，他与美国公司签订了导淮借款，计划疏导淮河，因欧战爆发，未能兑现。导淮云云，都成纸上谈兵。后来成立全国水利局，他兼任总裁。正在他想对水利建设有一番作为时，帝制运动发生。他知事不可为，便请假回原籍去了。