段内阁的组成和国会的召开

1916年6月6日袁世凯死后，副总统黎元洪继任总统，段祺瑞则掌握北洋政府的实权，成为稳定北京政局，处理洪宪帝制善后问题的关键人物。这一政治局面的形成，不是偶然的。
段祺瑞(1865—1936),原名启瑞，字芝泉，安徽合肥人，故后来人们把以他为首的一派北洋军阀集团称为“皖系”。清末，段在天津武备学堂学习炮兵，毕业后曾被派往德国学习军事一年。1896年，袁世凯将他调到天津小站新建陆军担任炮队统带兼随营学堂监督，从此一直受袁赏识，成为袁扩编北洋军的重要帮手，以后人们把他和王士珍、冯国璋并称为“北洋三杰”。1906年—1909年，段先后任北洋军第三和第六镇统制，并兼督理北洋武备各学堂，任保定军官学堂总办、陆军各学堂督理、会考陆军留学毕业生主试大臣等官职。因此，北洋军官大多是他的门生故吏。北洋政府成立后，他长期控制陆军部，为袁世凯的独裁统治效力。袁氏开始准备称帝之后，便逐步削夺段的兵权。段对此深表不满，对袁氏的帝制公开进行抵制和反对。他说：“项城本清室大臣，以赞成共和，遂为总统，今若称帝，何以对故主，微论民国。”^[1]后来，袁派曹锟、张敬尧率北洋军讨伐护国军时，段曾遥约冯国璋暗中对张“竭力阻遏，勿使进兵”^[2]。张受段密意，后在泸州屯兵不进。陈树藩在陕西逐走袁党陆建章，实行独立，也与段祺瑞的幕后策划有一定关系^[3]。
1916年3月下旬，袁世凯在全国人民的一致反对下，被迫取消帝制。为了收拾残局，他重新起用段祺瑞，任命他为参谋总长，随后又改任为国务卿兼陆军总长，希望段能重新效力。但袁仍抓住军权不放，对段提出的撤销海陆军统率办事处，取消拱卫军和模范团，将中央一切军权统归内阁辖制等要求，并不付诸实行，引起段的严重不满。因此，段对袁仍然采取表面敷衍、实则拆台的手法，对于南方强烈要求袁氏退位，暗中表示支持。
由于上述历史原因，特别是由于在反对帝制运动中的表现，段祺瑞在全国享有一定的“人望”。袁死后，徐世昌极力支持段，以便维持北洋势力。有能力与段竞争北洋首领地位的冯国璋，远在江南，对北京政情一时还摸不透，对段也不表示反对。黎元洪也认为不取得段的支持，就很难行使总统职权。因此段祺瑞便成为北方政局中唯一可以出来收拾局面的人选。对南方反袁势力来说，在北洋集团中，也只有段才是可被接受的人物。6月7日，黎元洪就任总统职。就在这一天，梁启超致护国军电说：“收拾北方，惟段是赖。南方似宜力予援助，毋令势孤，更不可怀彼我成见，致生恶感。”^[4]6月8日，梁又致电黎元洪：“项城以违法专欲失天下望，今宜尽反其所为，请以明令规复旧约法效力，克期召集国会，委任段公组织新阁，延揽各派俊彦署理阁员，共图匡济。”^[5]孙中山也表示了大体相同的意见，认为：“黎氏依元年约法出任总统，乃当然之事，余甚表同意。段氏维持秩序，尤属有裨大局，厥功甚伟。日来有人主张调护国军若干入卫京师者，不知段氏既能膺此艰巨，人民安堵，又安用此一着？调兵多，则力有未逮，少则仍无济于事，是徒伤北军感情，且先示人以不信，余甚不取也。”^[6]6月23日，他在致段祺瑞的信中说：“民国初元，曾亲教诲，伟人丰采，至今不忘。盖当南北议和之际，惟执事为军人领袖，赞成共和，大局以定。洎帝制发生，尤能以大义自持，冒犯险难，终始不变，求之当世，诚拔萃而寡俦。而今日天下汹汹，扶危定倾，又唯执事是赖，此文所倾服不置也。……愿执事翊赞当机，不为莠言所惑，重陷天下纷纠，亦文之望也。”^[7]南方其他一些实力派人物，如陆荣廷、唐继尧、龙济光等，对段祺瑞也没有恶感，愿意承认他在北京中央政府中的地位。
但是南方认为，段内阁作为事实上的内阁，牵涉一个法理问题，同时还存在着一个法统问题。所谓法理问题，就是段祺瑞的国务卿是由袁世凯任命的，国会早已被袁解散，其任命未经国会同意，因而是不合法的；国务卿的“卿”这个名词，本身就含有帝制味道，是帝制运动的产物。而且国务院中除段祺瑞等一二人外，其他大多数人是属于要清算惩治的帝制祸首，这样一个为帝制派盘据的内阁，是他们所不能接受的。南方曾致电北京政府，指出：“国务员多为袁党，应即改组内阁。”并要求改国务卿为总理^[8]。所谓法统问题，就是约法与国会问题。南方认为，1913年国会解散后，帝制运动即已开始进行，只有国会未解散以前所制定的法律如《临时约法》等，才能承认有效；袁世凯制定的新约法等是不合法的，应当废除。黎元洪继任总统，任期应当依据《总统选举法》第五条的规定，至前总统任期满时(1918年10月10日)为止。前国会应立即召集，新副总统由国会选出，新内阁由黎元洪总统任命，由国会同意，才能生效^[9]。这就是说，南方对段内阁的赞同和支持是有条件的。
正是由于上述原因，南方在袁世凯死后向北京政府正式提出三大要求：一、恢复旧约法；二、召集国会；三、惩治祸首。南方需要看看段祺瑞对这些问题采取什么态度，然后才能决定弃取。如果段能满足这些要求，当然会得到南方的支持，从而可以实现南北的和解与统一。这是南方各派政治力量的一致主张，尽管他们所抱的目的各有不同。当时南方和段祺瑞之间，实际上是一种相互依存、相互制约、相互利用的关系。南方向北京政府提出恢复旧约法、召集国会、惩办帝制祸首的要求，需要黎元洪下命令，并且必须有段祺瑞的副署，才能有效，如果不承认段内阁，则其所副署的命令就不能发生效力；另一方面，段内阁只有得到南方的支持，国会的同意，才是合法有效的。
对于南方所拥戴的黎元洪出任大总统，段祺瑞首先表示赞助，并予以坚决支持。6月5日，袁死的前一天晚上，段即往黎宅请他“依据约法，出任重寄，维持大局”^[10]。6日晨袁气绝后，段又两次谒黎，重申前请^[11]。7日，在黎元洪就职典礼上，他代表全体阁员致祝词，表示“余等必竭力赞助总统”^[12]。对于当时北京反对黎出任总统的一些军事头目，段作了不少说服工作。人们拿这件事和前此袁称帝时他采取抵制反对的态度进行比较，认为他还是泾渭分明的。报纸评论说：“今日各界公电纷纷，谓大总统未能完全自由者，不仅疑帝制派人尚盘据政局中，亦有一部分人疑段之态度不甚分明，或谓为人利用也。吾谓段于前既反对帝制而退，今又首先拥护总统，态度无所谓不分明。”^[13]
关于恢复旧约法和召集国会问题，段祺瑞开始时态度迟疑，但随后不久还是同意了。6月29日，北京政府国务院开会，最后决定恢复旧约法，废止新约法，并决定于8月1日以前召集国会。当日晚，由段祺瑞和内阁其他成员副署，黎元洪以大总统名义公布的命令说：“共和国体，首重民意，民意所寄，厥惟宪法，宪法之成，专待国会。我中华民国国会自三年一月十日停会以后，时越两载，迄未召复，以致开国五年，宪法未定，大本不立，庶政无由进行，亟应召集国会，速定宪法，以协民志而固国本。宪法未定以前，仍遵行中华民国元年三月十一日公布之《临时约法》,至宪法成立为止。其二年十月五日公布之大总统选举法，系宪法之一部，应仍有效。”^[14]与此同时，黎还依《临时约法》第五十三条，颁布了“续行召集国会，定于本年八月一日起继续开会”的命令^[15]。
这样，新旧约法存废问题的争持遂告一结束。在肃清帝制、恢复共和方面，段祺瑞虽然是艰难地然而是果敢地迈出了一大步，从而也就为消除南北对抗，实现和解，扫清了最大的障碍。《申报》为此发表的一篇《时评》说：“西南军起义，即宣言为约法而战，故帝制取消而仍进战不已，袁死黎继而仍备战不已，以约法未复，战之目的未尽达也，今则可谓目的尽达矣。以南方最初之主张言，既可谓为完全达到，而以最近一致之要求，又可谓为已得三分之二。仅余惩祸首一端未有表示，然亦屡传其拟议办法，当必有以慰我国人。然则南方之志愿所未满者，亦无几矣。……而民国之无穷之希望，亦自此始矣。吾故为今日之约法国会贺。”^[16]著名记者邵飘萍也在一篇短文中指出：“上之数者，可谓根本解决。收效稍迟，而结果圆满，可深为民国前途庆者。”^[17]
同一天，黎元洪颁布命令，任段祺瑞为国务总理，废去原来国务卿的头衔^[18]。
关于惩办帝制祸首问题，西南原提出一个名单，除筹安会“六君子”杨度、孙毓筠、严复、刘师培、李燮和和胡瑛外，加上梁士诒、朱启钤、段芝贵、周自齐、张镇芳、雷震春、袁乃宽，共十三人(人称“十三太保”)。段祺瑞起初不同意惩办，主张将帝制派与被缉拿的国民党人一起予以特赦。黎元洪认为不能将两者混同起来，因而黎、段在这个问题一度发生意见分歧^[19]。后来因为南方坚决要求惩办，而北方又有一些人求情，为了满足南方的要求，又不多事株连，经过多次磋商研究，北京政府于7月14日发表惩办帝制祸首命令，将杨度、孙毓筠、顾鳌(前法制局局长)、梁士诒、夏寿田(内史，一切帝制文电多出自其手)、朱启钤、周自齐、薛大可(《亚细亚报》经理)八人列为祸首，“着拿交法庭详确讯鞫，严行惩办，为后世戒，其余一概宽免”^[20]。
在北京惩办祸首令发表的同一天，南方鉴于恢复旧约法和召集国会这两个最主要的目标已经达到，也发表通电，宣布将军务院予以撤销^[21]。
北京政府的惩办祸首令，自然是很宽大而不彻底的，而且在命令发表前祸首们早已逃之夭夭(只顾鳌一人乘车离京时在车站被捕);命令发表后又未采取有力措施，将他们拿交法庭惩办。但是段祺瑞还是协同黎元洪为肃清帝制余毒，废除了不少袁世凯制定的反对共和、实行专制独裁的条例制度和设立的机构。
6月10日，北京政府下令裁撤陆海军大元帅统率办事处，其职权分别归还陆军部、海军部、参谋本部接掌办理^[22]。
袁世凯为巩固其统治，镇压反对派，曾于1914年4月设立京畿军政执法处，派其党羽杀害异己，罪恶昭彰。6月19日，北京政府特明令予以撤销^[23]。该处奉令后，于6月29日将已结未结各案分别情况，移交陆军部接收核办。各地的军政执法处，亦同时取消。
袁世凯蔑视人权，草菅人命，违反原《暂行刑律》第四十条“死刑非经司法部复准，不得行之”的明文规定，往往通过咨转、呈请、批准等程序，随意执行死刑，妄施杀戮。7月1日，北京政府申令：“死刑非经司法部核准回报，不得执行。”“所有关于执行死刑之咨转、呈请、批准等程序，均应废除。”^[24]
7月6日，北京政府发布命令，废止袁世凯颁布的《颁爵条例》、《惩办国贼条例》、《附乱自首特赦令》、《纠弹法》^[25]。这些条例都与帝制有直接或间接的关系，是袁世凯实行窃国，阴谋复辟帝制，借以惩办反对派及奖励其鹰犬爪牙的工具。这一措施颇为舆论所重视。《字林西报》发表评论指出：“今晨若干命令颇可满意，足征政府步趋渐正，已以反对帝制者所注意之点为然。”“此举尤可为南方所嘉纳，视为政府意在悉反袁氏所行之明证。”^[26]
7月8日，北京政府废止袁世凯颁布的《文官官秩令》^[27]。前此两日(6日),为慎选人材，郑重吏治，北京政府成立由十人组成的“文官甄用委员会”,由段祺瑞任委员长^[28]。
7月13日，北京政府申令释放政治犯，并撤销政治犯通缉各案。令文指出：“现在《惩办国贼条例》及《附乱自首特赦令》业经废止，所有本年七月十二日以前因政治犯被拘禁者，应即一律释放，其通缉各案亦一律撤销。但触犯刑事罪名者不在此限。”^[29]命令公布以后，在上海、湖南等地陆续释放了因反袁而被拘捕的爱国正义人士。
袁世凯当政期间，厉行箝制舆论，取缔言论自由，国内报纸遭统率办事处、政事堂以及各地军事长官知照或函请内务部查禁者不少。袁死后，上海日报公会电请解禁。7月6日和8日，北京政府内务部先后两次咨各省区：“现在时局正宜宣达民意，提携舆论”,前此查禁各报“应即准予解禁”,“一律自可行销”^[30]。解禁的报纸计有上海《时事新报》、《民国日报》、《中华新报》、《民信日报》、《共和新报》、《民意报》等共二十余种。7月16日，北京政府又颁布命令，废止《报纸条例》^[31]。国务会议在讨论这一问题时，有一部分人不同意，另有人则提出此次条例废止后，仍采用从前报律。段祺瑞不赞成，认为“报律系订自前清，尤不宜于共和国体，应暂持放任主义，俟将来查看情形再定办法”^[32]。
7月18日，北京政府申令废止袁世凯制定的《官吏犯罪特别管辖令》、《官吏犯赃治罪法执行令》、《徒刑改遣条例及施行细则》、《清查地亩诉讼变通办法》、《简任法官预保办法》、《道署暂设上诉机关易笞条例》^[33]。
此外，还有袁世凯假托国民总代表名义助成帝制的参政院、平政院所属之肃政厅，和在总统府内设立的含有帝制性质的内史，以及在国务院设立的临时机关等机构和职官，也都予以裁撤。现行的国务会议章程也被取消，仍改用1912年制定的国务会议章程。
段祺瑞一面配合黎元洪对政治体制进行改革，一面积极着手改造旧内阁，组织新内阁。他原先提出一个阁员名单，由汪大燮任外交总长，许世英任内务总长，陈锦涛任财政总长，刘冠雄任海军总长，章宗祥任司法总长，张国淦任农商总长，范源濂任教育总长，曹汝霖任交通总长。这个内阁名单与原来旧内阁变化不大，交黎元洪审核盖印时，黎为了多容纳几个南方人士以争取南方，实现南北和解，将其中刘冠雄、章宗祥、曹汝霖、范源濂四人换掉，加入唐绍仪、孙洪伊、程璧光、张耀曾，并征求段祺瑞的意见，段也表示同意^[34]。6月30日，即段被任命为国务总理的第二天，黎元洪发布命令，任命唐绍仪为外交总长，许世英为内务总长，陈锦涛为财政总长，程璧光为海军总长，张耀曾为司法总长，孙洪伊为教育总长，张国淦为农商总长，汪大燮为交通总长，段祺瑞兼任陆军总长。唐绍仪未到任以前，由陈锦涛暂兼署外交总长；张耀曾未到任以前，由张国淦暂兼署司法总长；同时免去原兼署外交总长、交通总长曹汝霖，内务总长王揖唐、海军总长刘冠雄、司法总长兼农商总长章宗祥、教育总长张国淦的职务^[35]。
这个内阁名单除陈锦涛、张国淦两人外，其余都是新任命的，南方人士占有相当大的比重，表明段祺瑞作了很大的让步。但是，南方对这个“混合体制”的内阁并不满意，原因是内阁中还保留有帝制分子。许世英长内务，张国淦长农商，不仅南方人士反感，北方也有人不表赞同。7月3日英文《京报》说：他们两人“一为声名狼藉之徒，一为帝制余孽同类，亦得公然备位阁中，明令发表，举国哗然，可见好恶人有同心，天下岂无公论！”^[36]7月6日，军务院派代表高尔登、方声涛进京谒见黎元洪，于陈述军务院拥护政府之诚意的同时，希望政府：一、肃清帝制余孽；二、“内阁虽成立，良莠不齐，应摒去不肖分子”^[37]。黎对南方的意见表示可以理解。
名单发表后，黎元洪、段祺瑞随即一再致电唐绍仪、孙洪伊、张耀曾等人，敦请他们速来京就职。7月3日，段祺瑞致电唐绍仪说：“公长外交，历数十年，硕德重望，中外镜仰，斲轮老手，倾盖旧交，公谊私情，两无可诿。外交一席，为国暂屈，星驾北遄，无任企祷。”^[38]同日，段致孙洪伊的电文说：“世衰学敝，雅待扶轮。先生硕望通才，万流仰镜，尚希慨念时艰，勉纡星轸，士林额庆，大局蒙庥。戒形〔行〕有期，敢祈电示。”^[39]但唐、孙由于：第一，阁职的任命，事先未征得他们本人的同意；第二，内阁中还保留有与帝制有关系的人如张国淦、许世英；再加上他们对北洋政府的不信任感，都表示不愿就职。唐绍仪复电段说：“为国驰驱，本仪素志，果能尽职，何必在位。逖听殊猷，曷胜企跃。知我爱我，毋强所难。”^[40]孙洪伊在致张继的电文中指出：“此次改组，似去轨道尚远。况内阁伏有黑幕，如果成立，必增长官僚势力，政治终难清明，循是以往，国将不国。”^[41]
黎元洪希望唐绍仪、孙洪伊出来共济国事，固然出于诚意，段祺瑞也很希望他们就职，“借便时局之收拾”^[42]。为了尽快组成一个为南方所满意，能够得到国会通过的内阁，黎、段一方面派张继、王正廷前往上海促驾，另方面对内阁名单再次作了更动。7月13日，批准汪大燮辞职，改任孙洪伊为内务总长，许世英为交通总长，范源濂为教育总长^[43]。后来张国淦也辞职。为表示容纳原军务院人士，又任命谷钟秀接替张国淦任农商总长。孙洪伊在黎元洪、段祺瑞一再敦请和一些南方人士的劝说下，于7月27日抵北京就内务总长职。唐绍仪则始终不肯北来。
当时，进步党人对黎元洪竭力延揽国民党人士唐绍仪、陈锦涛、程璧光、张耀曾和倾向国民党的孙洪伊非常不满。7月11日，梁启超在致西南各省的电文中说：“各事并非全由段作主，有咎黎当分任。前次任阁员，除许(世英)外，皆黎亲简也。”^[44]实际上黎元洪出任总统之初，对南方人士，无论是国民党人还是进步党人，都竭力拉拢。黎曾电邀梁启超进京“共商国是”,但被婉言谢绝。7月初，黎又任梁为总统府秘书长，召梁迅即进京，也没有得到响应。梁启超原是热衷政治的，此时为何一再辞官不就？原因有二：一是他周围的同党多劝他暂不出山，以免重蹈“第一流人才内阁的覆辙”^[45]。二是他本人也考虑到段祺瑞与黎元洪矛盾重重，出任总统府秘书长，无异“作重茧以自缚”。“今若碰在此风头上，为《恶虎村》、《水帘洞》剧本中凑一脚色，这是何苦”^[46]。
梁启超既一再推辞，所以黎元洪没有举荐梁入阁。黎不知道，梁本人虽暂不愿出山，但他却不愿意看到国民党人纷纷入阁。梁的本意是，自己暂不出来，以在野从事社会教育为名，评论时政，既可赢得声望，又不冒风险。8月，梁在向记者发表谈话时，透露了他的这种思想，说：“立宪国之政治事业，原不限于政府当局，在野之政治家亦万不可少。对于政府之施政，或为相当之应援补助，或为相当之监督匡救，此在野政治家之责任。”^[47]梁启超曾想推荐几个心腹当官，但没有得到满足，所以他牢骚满腹，并把怨气发泄到黎元洪身上。
内阁任命后，就等召集国会予以追认了。
6月中旬，当北京政府还未作出恢复旧约法、召集国会的决定时，参众两院议员发出《集会紧急通告》,宣称“国事危迫，一发千钧”,根据《临时约法》第二十条“参议院得自行集会闭会”的规定，要求所有议员于6月30日以前抵达上海，7月10日两院在上海合行开会^[48]。政府决定恢复旧约法，于8月1日召集国会后，参众两院又联合发出通告，要求所有议员于7月31日以前齐集北京，俟足法定人数，即行开会^[49]。与此同时，政府内务部也派代表沈钧儒、孙熙泽于7月中旬赴沪欢迎议员团。
8月1日，参众两院议员在北京众议院举行开会式，这次会议名称为国会第二次常会，到参议员一百三十八人，众议员三百一十八人。会场中，“议员彼此握手，频语寒暄”,对国会的恢复，“不胜悲喜交集”^[50]。黎元洪、段祺瑞及其他在京阁员均出席。由参议院议长王家襄致开会词，黎元洪致祝词。
国会开会后，政府计划交议的议案有：一、阁员的追认；二、副总统的选举；三、各种法律的修正；四、宪法的制定；五、民国六年度的预算案^[51]。其中制定宪法是最重要的，而人们所最关心的，则是追认阁员和选举副总统问题。在这个问题上开始出现了一些意见分歧。在程序和人选问题上，属于南方国民党的一些议员，主张先选举副总统，再行追认阁员，认为副总统选出后，“则民国根本上要点既定，余则均易表决”^[52]。其意图是想选段祺瑞为副总统，而将内阁总理一席留给唐绍仪，这样可以避免“武人内阁”的称号。政府的意见，以为“国会倘能先将内阁承认一项解决，则中央行政基础即可从兹巩固”,内阁总理以段祺瑞担任“决能称职”^[53]。《申报》在一篇评论中指出：“国会开后之第一幕，为副总统与内阁总理之两问题，而实则为唐、段二人之问题。副总统之名虽尊，然而宾也，无实权者也。内阁总理之名虽尊不如副总统，然而主也，有实权者也。取实权而让空名，南北意见之所同。此两问题孰先决者即孰方胜，故两问题亦可视为一问题也。”^[54]
段祺瑞当然不想当那种名虽尊而无实权的副总统，而将拥有实权的总理位置让给别人；而且在他看来，阁揆一席，“非彼莫属”,惟有他才能担当此任，他是“当仁不让”的。他屡次对人说：“近闻外间有人主张举余为副总统，余实感激，但陆军总长苟无相当继任之人，恐不足收统驭全局之效；即总理一席，尤非南方允孚不可。余虽驽下，自愿早避贤路，然遇万不得已时，亦断不以维持之责诿之他人。余意两年以内，为收拾难局最紧要之关头，过此则主持之人较易为力矣。”^[55]他还声称：“某以国事为重，但使贱躯可以勉支，亦断不肯撒手而去。”^[56]有人因风闻段有“辞让政权”之说，写信劝段勿让，他复信说：“瑞本忧患余生，饱尝世变。……昔创共和，曾与其役，今因纷革，竟召沦胥，罪案千秋，将何以自解。是以幡然改计，重入漩涡，国是未宁，誓不返顾。非谓衰庸必能有裨，盖援佛氏‘我不入地狱，谁入地狱’之说，爱国之念，犹之诸君子也。所幸并时贤达，能谅愚衷。”^[57]言下之意，他是决心非任总理不可的。唐绍仪则表示，他既坚辞外交总长，更绝无想出任国务总理的意思。
黎元洪和国会大多数议员以及舆论都表示支持段祺瑞膺任总理，认为“改组内阁宜出以慎重”,“段氏显为暂时必要的人物”^[58]。南方也表示同意总理一席可不更动。那些曾经主张先选副总统，举唐绍仪为总理的议员们也不再坚持自己的意见。经各方面磋商，决定先追认内阁，副总统选举暂缓进行，并属意此席将来留给冯国璋。
8月21日，众议院开会，到四百一十三人，已足法定人数，由副议长陈国祥主持会议，宣布本日第一议案为《特任段祺瑞为国务院总理咨请同意案》。后由黎元洪的代表黎澍登台陈述理由。他说：“大总统依约法第三十四条特任(段祺瑞)为国务总理，咨请追认。查段氏在民国成立之初，厥功甚伟，虽属军人，而于政治经验甚富。当民国二年时，曾代理国务总理，成效昭著。当帝制发生时，极力反对。民国恢复，大局多赖维持。兹特任为国务总理，尚希表示同意。”^[59]接着投票，结果同意票四百零七票，不同意票七票，以绝对多数通过。会后黎元洪立即通电各省知照。23日，参议院开会投票，又以一百八十七票对六票的绝对多数通过。9月1日和4日，唐绍仪、陈锦涛、程璧光、张耀曾、孙洪伊、范源濂、许世英、谷钟秀八名阁员也先后由众议院和参议院分别予以通过。至此，段祺瑞内阁正式成立。
段祺瑞组阁，掌握北京政府大权，从此开始了皖系军阀控制中央政权的历史。护国战争结束了袁世凯推行的帝制连同袁本人的生命。段祺瑞在全国反帝制运动浪潮的影响与推动下，和黎元洪一道，继续清除帝制的遗毒，恢复了旧约法，召集了国会。但是，段并不真心实意地拥护共和。以孙中山为首的资产阶级民主派缔造的共和制度，并没有真正得到恢复。对约法和国会，皖系军阀可以随时践踏它，毁弃它。段祺瑞政府仍然是封建专制主义的政权。袁世凯统治曾经赖以存在的旧的封建官僚势力和思想并没有触动，依然原封不动地保存下来。就在段内阁成立之初，1916年9月，著名的民主革命家和教育家蔡元培在一篇文章中曾深刻地指出：“袁氏的罪恶，非特个人之罪恶也，彼实代表吾国三种之旧社会：曰官僚，曰学究，曰方士。畏强抑弱，假公济私，口蜜腹剑，穷奢极欲，所以表官僚之黑暗也；天坛祀帝，小学读经，复冕旒之饰，行拜跪之仪，所以表学究之顽旧也；武庙宣誓，教会祈祷，相士贡谀，神方治疾，所以表方士之迂怪也。今袁氏去矣，而此三社会之流毒果随之以俱去乎？”^[60]这实际上也是段祺瑞政权的社会基础。袁世凯的败亡，解决了全国人民与帝制的矛盾，表面上暂时一度呈现出“维新”、“统一”的局面，但是民主共和与封建专制独裁这个根本性的矛盾依然存在，南北之间的矛盾也还存在。北洋军阀以及其他官僚政客们，为了自己的私欲和集团派系的利益，都想顽强地表现自己。在新的历史条件下，新的总统府和国务院之间的矛盾，北洋军阀内部的矛盾，以及南方各派系之间的矛盾，又开始出现，并且随着事态的发展和段祺瑞独裁专制的加强而迅速激化起来。