政事堂及其他行政机构

袁记约法公布以后，政府机构立即进行了重大改组。改组工作标榜创新，实为复旧。所设新机构大都由前清制度脱胎而来，就是气派也无不模拟帝王。南京临时政府所创立的资产阶级民主共和制度遭到无情的践踏。
北洋政府建立以来，政府政事的中枢表面在国务院，实际上在总统府秘书处。为了根本改变这种名实不符的局面，袁世凯于5月1日撤消国务院和秘书处，而在总统府内成立了政事堂。“凡一切军国大事皆由政事堂议决施行”,其地位略相当于前清的军机处。通过政事堂，袁世凯把行政权集中在自己的手里。他下达命令原来钤用大总统印，现加“政事堂奉策令”之类的字样，而钤政事堂印，这恰是前清“内阁奉上谕”那种文牍格式的翻版。政事堂设国务卿一人，赞襄大总统政务，承大总统之命监督政事堂事务。国务卿略相当于前清的首席军机大臣，仅对大总统负责，对任何机关任何人概不负责。这样就从根本上解决了民国以来大总统和国务总理之间的权限争论，集一切权力于大总统。
袁世凯任命徐世昌为国务卿。徐世昌(1855—1939),字卜五，号菊人，又号弢斋，晚号水竹邨人。原籍天津，生于河南省汲县，小官吏家庭出身。青年时代他在淮宁县教家馆，结识袁世凯，遂结拜为兄弟。此后，他考中举人、进士。由袁世凯保举，他先后担任练兵处提调、兵部侍郎、巡警部尚书、民政部尚书及东三省总督等要职。辛亥革命前夕，官至军机大臣、内阁协理大臣。民国建立后，他以遗臣自命，托辞“国变忧愤”,退居青岛，表面不问政事，实则暗中参与袁世凯的各项重大决策，早有“海滨宰相”之称。他一出任国务卿，总统府上下都尊称他为“相国”。他与袁交往二十余年，对袁的性情和野心了如指掌，深知在玩弄政治阴谋方面，袁不仅不亚于他，而且在许多方面高他一筹。关于大政方针，他从不主动提出方案，只是制定为达到目标必须使用的策略性的办法。据记载，他刚刚上任，就有人建议他发表施政方针，以慰国人之望。他表示为政不在多言，说：“往日阁员入阁之初，多所发表，而实质上则多一事不能行。今大乱之后，惟求休息，余既未敢多言，惟择其可行者行之，不可行者勿行。行而有成效者善也，否者即为恶也，视其结果何如耳。今纵讥余无所表现，余决不辞，或者各方面所以必须余出之意，即在此无所表见之中。”^[1]
除国务卿之外，政事堂还设左右丞二人，其地位略低于国务卿，按规定应“赞助国务卿，预闻政务”,实际上也直接对袁世凯负责，其性质颇似前清“军机上行走”。袁任命杨士琦^[2]为左丞，右丞则由钱能训担任。另有政事堂参议林长民、曾彝进、伍朝枢、方枢、李国珍、许士熊、张国淦、徐佛苏等八人，负责审议法令，而不能预闻政务。政事堂直辖六个局：法制局局长施愚(后为顾鳌),机要局局长张一麐，铨叙局局长夏寿康(后为郭则沄),主计局局长吴廷燮，印铸局局长袁思亮，司务局局长吴笈孙。除机要和主计两局为新设的机构外，其余均为原属国务院的机关。
国务院存在的时候，各部政务由总长主持，并预闻国家大政。按1914年袁世凯颁布的修正各部官制规定，各部“直隶大总统”,只有执行部务之权，而不能预闻政务；除例行公事得自行处理外，一切须经国务卿核准。因此，各部总长对于国务卿实质上也是一种从属关系。各部总长为：外交孙宝琦，内务朱启钤，财政周自齐，陆军段祺瑞，海军刘冠雄，司法章宗祥，交通梁敦彦，教育汤化龙，农商张謇^[3]。以上各部长、局长，除汤化龙、张謇属进步党外，其余都是北洋派。
政事堂设在总统府遐瞩楼(在勤政殿旁),为徐世昌赞襄袁世凯的办公处，故左为机要局，右为左右丞休息所。政事堂的匾额及两旁“天视民视天听民听”、“人溺己溺人饥己饥”楹联，均为徐世昌自拟、自书。5月4日，袁世凯亲临政事堂训话，宣称“本大总统当与诸君以‘洁己自爱，开诚布公’八字共勉”,“以共挽狂澜，维持大局”^[4]。就是在这类娓娓动听的辞令掩饰下，北洋派会聚一堂，开始了“屈天下人奉一人”的新步骤。
裁撤总统府秘书厅之后，原秘书长梁士诒被调离总统府，改任税务处督办。梁士诒(1869—1933),字翼夫，号燕孙，广东三水人。1894年中进士，曾在原籍凤冈书院讲学，力倡“学归实用”。1903年应经济特科考试，因被清廷误认为是维新派康有为的同党，名落孙山。同年袁世凯聘他为北洋编书局总办，从此追随袁世凯、唐绍仪创办北洋新政，长期管理铁路交通事业，先后担任京汉、京沪两铁路局总文案，京汉、沪宁、正太、汴洛、道清五路提调，铁路总局局长及交通银行帮理等官差，与帝国主义列强财团建立了密切的关系。辛亥革命爆发后，由于协助袁世凯逼迫清帝退位和筹款有“功”,他一直担任总统府秘书长，综揽中枢机要，1912年5月兼交通银行经理，次年秋又兼财政部次长，代理部务，事权之重无可比拟。他常常代表袁与中外各方接洽。有人到总统府请示工作时，袁经常说：“问梁秘书长去！”因此他有“二总统”的绰号^[5]。因为他把持交通部和交通银行，能在短时期内筹挪巨款，又被称为“财神”。梁利用职权培植个人势力，在北洋派内部形成著名的交通系，控制政府财政和交通。尤其是他自受命组织公民党后，势力更为膨胀，俨然政府党魁首。各省军政官吏进京觐见，多先拜访梁氏，以探听消息。对梁士诒包揽政务，袁世凯当选正式大总统后就开始不满。杨士琦等又乘机进谗，说他“心怀叵测，勾结军人，欲为总统”^[6]。因此袁更感不安。1914年初酝酿改制时，梁士诒主张“将秘书厅扩大组织”,以“张府制，网罗人才”,而不必另设国务卿^[7]。袁很不以为然，遂下决心把他撵出总统府。袁世凯将原秘书处的班底改组，更名为内史监，专门负责办理其“切身政务机密者”,派原副秘书长阮忠枢为内史长^[8],曾彝进、王式通为副内史长，内史有夏寿田、张凤台、闵尔昌、刘春霖、董士佐等十余人。内史监成立后，仿照前清皇帝经筵进讲之例，由参政严复等人逐日编述有关中外大势、帝王治国以及军事、经济诸事，复由夏寿田等人书写送到袁世凯的办公室居仁堂，供袁批阅，称“居仁日览”。
除人事更动外，大理院机构照旧，仍是全国最高审判机关。袁世凯特任董康为院长，总理全院事务。其审判事务采取合议制，以推事五人组成法庭，以大理院长为审判长。总检察厅设总检察长一人，检察官若干人，罗文干任总检察长。
1914年3月成立的平政院，为行政裁判机关，有监督行政的性质，专门审理行政官吏的违法不正行为。此外，还有肃政厅，专门纠弹行政官吏的违法、行贿受贿、滥用职权、玩视民瘼等。这两个机构分别独立行使职权，相当于前清的都察院和御史台，都由大总统直辖。平政院院长先后为汪大燮、周树模^[9]。肃政厅都肃政史为庄蕴宽，另有肃政史十六人。都肃政史和肃政史与前清左都御史和给事中御史大同小异，于是北京官场上“都老爷”之名称复活。袁世凯曾对平政院长和都肃政史等人说：“中国之大，官吏之多，一人耳目不能周到，故靠诸君主持风宪。”^[10]按《官吏犯赃治罪条例》,对赃官处罪极重，五百元以上枉法赃即处死刑，不枉法赃一千元以上处无期徒刑，遣送边远烟瘴地，一如古代流刑^[11]。尽管如此规定，但平政院和肃政厅实际上都属闲曹，除非背后有袁世凯主使，弹劾和审理都是空话，因为“民国有势无法，少有凭借者断非平政院所能裁制，其无势力者先自默尔，与人无竞，更不劳裁判”^[12]。
原国务院审计处于1914年6月改组扩充，更名审计院，作为全国财政总监督机关，负责审查政府收支预算，对各部的收支有审核权。但“机密费”不在审核范围之内，各部经常以“机密费”为借口，逃避审核，所以实际上达不到监督的目的。加以院长丁振铎对财政审计法一窍不通，老朽顽固，只因为是清末大官僚和袁世凯的同乡，就被安排到这个有地位而无权力的冷衙门。不久丁病逝，袁派前清云贵总督李经羲接任，李未到任，由副院长李国珍代理。
1914年5月，原蒙藏事务局改名为蒙藏院，直属大总统，根据《蒙藏院官制》和《蒙藏院办事规程》,负责管理蒙古和西藏地方事务。喀喇沁亲王贡桑诺尔布为总裁，熙彦为副总裁。
袁世凯于1914年7月28日颁布《文官官秩令》。令称：“历代官制精意，重在官与职分。诚以因资序官，斯人无躁进，量才授职，斯事有专责”。因此“本九品官人之法，仿六计弊吏之道”,特定官秩令，以便“贤者在位，能者在职，矢靖共之意，杜奔兢之风”^[13]。文官分为九秩，即上卿、中卿、少卿，上大夫，中大夫，少大夫，上士、中士、下士，另外还有同中卿、同上大夫等秩。上、中、少卿均授予特任级官吏，少卿及上、中大夫均授予简任级官吏，中、少大夫及上士均授予荐任级官吏，上、下士均授予委任级官吏。按照此令，授徐世昌为上卿，杨士琦、钱能训为中卿，各部总长除海、陆两部属武官外，都授中卿，惟章宗祥、汤化龙资望稍轻，授少卿加中卿衔。其他文官均按其地位和资历分别得到不同的官秩。
参政院是大总统的最高咨询机关。袁世凯于5月26日任命黎元洪兼院长，副院长汪大燮，秘书长林长民。副总统黎元洪到北京后，年俸十二万元，交际费二十四万元。与一般高级官僚相比，待遇优厚得多。袁又和他结为儿女亲家。但只因为他不是北洋派，所以从来没有起副总统的实际作用，至此总算有了具体的差事。参政共七十名，都由袁世凯亲自选定，其中有当朝显宦周学熙、梁士诒、黎渊、施愚、王赓、刘若曾、陆徵祥、孙多森、李士伟、严修、杨度、荫昌、张镇芳；有立宪派、进步党名流梁启超、熊希龄、蔡锷、马良、严复；有实业界人士冯麟霈、宋炜臣、张振勋、孟继笙；有宿儒王闿运、杨守敬；有变节的革命党人孙毓筠；有前清皇室溥伦；更多的则是老朽不堪的前清大官僚，如赵尔巽、那彦图、丁振铎、唐景崇、增韫、李经羲、宝熙、宋小濂、劳乃宣、于式枚、袁树勋、王树楠、赵惟熙、姚锡光以及瞿鸿禨等。当时，有人对参政院内老官僚“枯木逢春之气象”不理解，曾探询袁世凯的用意，袁回答说：“汉之良相，即亡秦之退官，唐之名臣，即败隋之故吏。政治不能凭虚而造，参政责任綦重，非富有经验者不理。”^[14]
袁世凯虽然热衷于请前清“老成物望者”出山，但这些人并不都甘心被利用。有的断然拒绝受命，如瞿鸿禨、袁树勋、于式枚、劳乃宣等；有的以种种理由迟迟不肯进京。至6月8日参政院近开会之期，报到者尚不足三分之一，因此不得不一再延期。6月20日，参政院在原参议院会场开幕，出席参政仅四十四人，冷冷落落，不成样子。
《参政院组织法》规定，每年9月1日至12月底为开会时期，实际上自开幕之后即不断开会。到1914年10月杪，常年会议四个月期满，大家便要散会。袁世凯以尚有重要法案交议，命令延长两个月。至12月底闭会时，参政院共开议事会二十多次，所议各案大都由政府交来，如7月3日会议，到会四十二人，所议法案有“违令惩罚法案”、“诉讼法案”、“请愿法案”、“纠弹法案”等。先由法制局参事报告法案制定经过和原则，接着有二三名参政提问题，参事一一解答，讨论就告结束。参政院开会与国会“乱糟糟轰腾腾的景况”全然不同，“诸参政三三五五笑悦而语”,与从前金刚怒目之国会议员也不可同日而语^[15]。
参政院成立后，便宣布代行立法院职权。作为代行立法院开会时(如7月3日会议)允许旁听；作为大总统的咨询机关开会时，则不许旁听。袁世凯有意将组织立法院的事推得遥遥无期。这样，在一个号称民国的国家里，便消灭了一切民主选举的痕迹，所有重要官职都改为“钦定”,还美其名曰“以资简捷，而节经费”^[16]。