山东问题

山东是孔孟的故乡，具有悠久人文历史，是中华文化的发祥地之一。青岛，即胶澳，地处山东半岛的顶端，气候温和，严寒不冻，是天然良港，水陆交通便捷。
山东问题，始于德国侵占胶州湾。1897年，山东曹州巨野县发生教案，两名德国天主教牧师被杀，德国借机图谋在中国扩张其势力，派海军上将齐得黎率四艘巡洋舰入犯胶州湾，并提出租借的要求。清政府被迫于1898年3月6日同德国缔结中德《胶澳租界条约》,“大清国大皇帝欲将中德两国邦交联络，并增武备威势，允许离胶澳海面潮平周围一百里内，系中国里，准德国官兵无论何时过调，惟自主之权，仍全归中国”;“允将胶澳之口南北两面租与德国。先以九十九年为限。德国于所租之地，应盖炮台等事，以保地栈各项，护工澳口”①。条约还规定了德国修建胶济铁路及铁路沿线三十里内的采矿权。中国政府承允山东境内事务需外国人力、资本、原料时，德国具有优先权。3月21日，中德签订《中德胶济铁路章程》二十八款，《中德矿务公司章程》二十款，设山东德华煤矿公司。
胶济铁路于1904年竣工营业。山东矿务公司也开采淄川、坊子的煤矿，金岭镇的铁矿。1911年中德签订新的合同，中国收回部分矿权，仅留办淄川、坊子煤矿、金岭镇铁矿三处。1913—1914年，中德双方换文，德国取得山东境内若干铁路建设的优先权。
德国在山东经营十多年，兴建了一些现代设施。
1914年8月第一次世界大战爆发后，中国宣布中立，曾经考虑收回德租界之事。日本旋即提出警告，反对中国同德国直接商议。日本又于8月15日发出最后通牒，要求德国“立即撤退日本及中国海上之一切德国军舰，不能撤退者立即解除武装”,“在九月十五日以前，将全部胶州租借地，无偿无条件交付日本帝国官宪，以备将来交还中国。”②限对方于8月23日以前无条件答复。17日，日本驻京代理公使小幡对中国外交部向中方声明，限期德舰退出青岛事，宗旨在“履行日英同盟之条约”、“维持东亚之和平”、“不侵占中国之土地”。20日，德国驻京使馆照会外交部，“确闻日本现拟一国或会同英俄法三国，在山东海口登陆，攻击德国胶澳租地及青岛，有损害中国中立之立场，请中国政府禁止外国军队经过中国中立之领土。”中国答复“如有来照所称事实，本政府自不能允许”③,同时抗议德国利用青岛海陆军设施捕获敌国商船。日本见德国未答复其最后通牒，于8月23日宣布对德宣战。
9月3日，日军两万多人在龙口登陆，横穿山东半岛，向德军进攻。
日本进犯时，总统袁世凯召集内阁总长及外交部参事顾维钧、国务院参事伍朝枢、金邦平讨论对策。顾维钧说，日本在龙口登陆，是公然违犯国际法的行动，中国有义务保卫国土，抵御日本侵略，以维护中立立场。袁世凯转问陆军总长段祺瑞军队能否采取行动。段表示军队武器、弹药不足，只可抵挡四十八小时。袁世凯于是说，他很知道依据国际法中国应怎样做，但我国毫无准备，怎能尽到中立国的义务呢。遂拿出事先准备好的纸条，提出依据日俄战争先例，划出作战区域。在区域外中国保持中立。“由于陆军总长说明中国没有准备不能进行长期抵抗，而且总统提出自己的解决方案，与会者一致认为此方案是当前中国应遵循的惟一切实可行的政策。”④9月3日，北京政府即参照日俄战争先例，划出所谓特别行军区域，供交战国使用：“不得不声明在龙口莱州及接连胶州湾附近各地方，确实为各交战国军队必须行用至少之地点，本政府不负完全中立之责任。”⑤
9月26日，四百名日军突然突破交战区域，占据潍县车站。10月6日，日军占据济南车站，遂占据胶济铁路全线。日军沿路分驻，于11月7日攻占青岛。驻地德军投降后，日本仍借口欧战未果，拒不撤兵。
日军经过之地，人民备受摧残。据调查统计，潍县、高密、胶县、即墨、平度、黄县、掖县、招远、昌邑、安丘、昌乐、益都、临淄、历城等十四县中，日军暴行的案件35起，以人命案件居多。其中，被杀身亡者二十余人，重伤轻伤不下四五十人。还有奸淫妇女、强取财物、掳捕放火等。即墨毛家岭一处，被毁房屋百余间⑥。在占领区域内，日军还擅自发行军用手票、建筑轻便铁路，检查邮电，安设电线、无线电等。中国在德国占领时代尚且行使胶济铁路的警政，自日军占领后，竟不准中国警察进入各车站。日本还擅自强占了即使德国占领下都由中国方面自派人员的青岛海关。
11月17日，北京政府外交部致电陆宗舆，命其与日本政府接洽宣布取消行军区域。陆建议名义取消战区，从缓要求正式撤兵。12月29日，曹汝霖面晤日置益表示，取消战区事实无可再缓，拟即通告各国，取消战区。日本方面则要求中国不作单方面宣告，须与陆军当局并内阁商决。
1915年1月7日，北京政府照会英、日公使，取消行军作战区域：“现在战事已终，双方交战国之军事设备已完全解除，自无再行使龙口及胶州湾附近一带为行军地点之需要。所有前此本国划出该区域之通告，自应声明取消，回复原状。……将贵国现在该区域内之军队，如有留在，一律撤退，以符尊重中国中立之意。”⑦10日，日本在回复照会中竟然称中国“独断处置，实属轻视国际信义，不顾邦交”,“帝国军队之行动设施，在必要期间以内，依然存续，决不受此等取消行军之影响及拘束也。”⑧16日，北京政府外交部就关于青岛地区恢复中立照会日本公使日置益，“本政府既单独自行断定于先，今应单独自行取消，本无征求同意之必要”,重申取消行军作战区域，要求日本早日撤兵，并在照会所附节略中表示，日本“事事自由行动，蔑视中国主权，本政府实难容忍”⑨。
对于中国政府的态度，日本认为是“既多所疑虑，且挟有无谓的误解”。1月18日，日置益向总统袁世凯提出了臭名昭著的“二十一条”,并称：“日本此次要求，多系既定事实的确认，切望即速全部同意，以图两国国交的亲善。”如能承允所提条款，“日本政府对袁总统，亦可遇事相助”,并威胁说：“中国政府万一迁延迟疑，恐将发生不虞的事态。”⑩日方还要求袁世凯保守秘密。
“二十一条”对北京政府不啻晴天霹雳，但袁世凯所能采取的惟一对策便是在谈判中拖延。陆徵祥想方设法拖延时间，将日方要求的每周谈五次改为三次，会谈中又献茶之类，但日方的态度日益强硬，催促迅速结束谈判。
在数十次会谈中，在2月2日第一次会谈时，中国代表即提出山东问题的第一款，提出附加条件：“日本国政府声明，中国政府承认前项利益时，日本应将胶澳交还中国，并承认日后日德两政府上项协商之时，中国政府有权加入会议。” 22日，中方承认不得将山东省内及沿海岛屿割让外国。这一条后来以换文的形式确立。29日第五次会议上，山东问题的第二款谈妥。3月3日，第6次会议上，中方答应自行开辟山东境内商埠，这后成为第三款。
除此， 日本还增兵东北、山东等地，对北京政府进行威胁恐吓，称日本取得胶州湾后，“毫无交还中国之义务”,中国必须承认上述条件，否则日方将采取“必要之手段”。5月7日，日本下达最后通牒，要求中国方面于9日以前答复，袁世凯意欲做皇帝，急于取得日本支持，于5月9日接受日本的要求。5月25日，双方签订了关于山东、南满、东部内蒙之条约两件及换文十三件，中国之主权进一步丧失。其中，关于山东之条约：
“第一条 中国政府允诺，日后日本国政府向德国政府协定之所有德国关于山东省依据条约或其他关系对中国政府享有一切权利利益让与等项处分，概行承认。”
“第二条 中国政府允诺，自行建造由烟台或龙口接连胶济路线之铁路。如德国抛弃烟潍铁路借款权之时，可向日本国资本家商议借款。”
“第三条 中国政府允诺，为外国人居住贸易起见，从速自开山东省内各主要城市作为商埠，其应开地方，另行协定。”
同日，中方以外交部致日本公使照会的形式，由外交总长陆徵祥以中国政府名义向日本政府声明，山东省内或其沿海一带之地或岛屿，无论以何项名目，概不租与或让与外国。《关于交还胶澳之换文》称：“日本政府于现下之战役终结后，胶州湾租借地全然归日本国自由处分之时，于左开条件之下，将该租借地交还中国。一、以胶州湾全部开放为商港。二、在日本国政府指定之地区设置日本专管租界。三、如列国希望共同租界可另行设置。四、此外关于德国之营造物及财产之处分，并其他之条件手续等，于实行交还之先， 日本国政府与中国政府应行协定。”(11)
日本在山东的侵略行径遭到中国人民的抵制。1914年8月，一些海军部军官从大阪《朝日新闻》中知“日本欲乘欧洲战事之际，逞其吞并中国野心，先以保障中国为词”,发起成立“中华国民救亡团”,以“设日人实行其野心，本团同人愿以死对待”为惟一宗旨。他们还在北京散布传单，号召“凡是确有敢死热肠者，请签名决死”。
1917年2月，德国实施潜水艇计划，英、法等国在欧洲战场压力颇大。 日本乘机与英、法、俄之间达成秘密谅解，各国“保证将来在讲和会议中，援助日本要求割让德国在山东及赤道以北岛屿之领土权利”(12)。是年，日本还在青岛设民政署，并设分署于坊子、张店、济南。坊子分署竟然有征收华人赋税，处理华人词讼之举。
为了解决日本在胶济铁路沿线驻军及撤民政署的问题，北京政府以饮鸩止渴的方式，牺牲了更多的主权：1918年9月24日，双方就山东问题交换了换文，全权公使章宗祥就日本后藤的来文表示“欣然同意”:
1.胶济铁路沿线之日本国军队，除济南留一部队外，全部均调集于青岛；2.胶济铁路之警备，可由中国政府组成巡警队伍；3.右列巡警队之经费，由胶济路提供相当之金额以充之；4.右列巡警队本部及枢要驿并巡警养成所内，应聘用日本人；5.胶济铁路从业人员中应采用中国人；6.胶济铁路所属确定以后，归中日两国合办经营；7. 现在施行之民政撤废之。
9月28日，章宗祥与日本兴业银行副总裁小野英二郎签订了济顺(济南——顺德)高徐(高密——徐州)两铁路的借款合同，借款两千万日元。
北京政府的一系列妥协，成为巴黎和会上日本强占山东的借口。1917年8月，中国对德宣战。但战争胜利后，中国并没有分享到胜利的果实。
1919年1月18日，巴黎和会在凡尔赛宫正式开幕，与会者一千多人，代表全世界二十多个国家。中国政府出席会议的代表有陆徵祥、王正廷、施肇基、顾维钧、魏宸组五人。会议最高机构是由英、法、美、意、日各派两位代表组成的十人会议。
1月27日的十人会议上，日本代表提出了继承德国在山东的各项权益的要求，而对山东交还中国之事只字不提。事出突然，中国代表要求推迟至第二日发言。在1月28日的会议中，中国代表顾维钧据理力争，从山东的历史、文化、地理、国防等角度，辨明中国对于山东问题所不容争辩的主权。要求和会尊重中国政治独立、领土完整的根本权利，归还山东给中国。日本代表牧野则要求各国代表承认青岛作为日本“领属”的所谓既定事实。2月4日，日本驻华公使小幡要求北京政府申斥代表在和会上漠视日本国体面的强硬态度。2月11日，和会公布了中日密约。
2月15日，中国代表冲破日本方面的阻挠，将有关山东问题的说帖及中日密约、外交文书19件提交会议。《中国要求胶澳租借地胶济铁路暨德国所有他项关于山东省权利之直接归还说帖》洋洋万言，从历史沿革、文化、地理等方面，说明山东归还中国之正当与必要，提出直接归还的要求。
鉴于中方的力争，日方首席代表西园寺公望于3月10日发表有关山东问题的声明，称关于胶州湾问题，对于中国并不为何等之要求。
中国代表为山东问题奔走于各国首脑之间。25日，顾维钧就山东问题走访美国总统威尔逊。威尔逊告知日本全权特使将到会的消息，并询问日本决意山东由日本交还，是否意在交还租借地而占据铁路。顾维钧回答，日本的意图恐怕不仅于此，紧要地段日本拟将按照“二十一条”划为专管地段。4月8日，陆徵祥往访意大利首相奥尤特。
4月16日，五国会议再次讨论山东问题，中国代表被拒绝于门外。美国国务卿蓝辛提出暂由巴黎和会接管德国在中国的权益，待山东辟为商埠后归还中国。这一方案为日本代表拒绝。17日召开对德和约起草会议，美国又提议山东问题由五国处置，也遭到日本代表的激烈反对。这时，意大利因所提领土要求被和会拒绝而宣布退出巴黎和会。日本乘机向会议施加压力，以退出和会相要挟。
4月22日，五国会议再次开会，陆徵祥、顾维钧应邀出席。会上，威尔逊质问中国方面为何停战在即，日本已不能强迫中国时仍然“欣然同意”与日本签约，改变其同情中国的立场。英国首相则提出两项方案：一是按中日成约办，一是由德国移交日本。中国代表拒绝。
24日，中国代表在无奈中提出四项妥协办法：由五国暂时接收胶州湾，日本于一年后归还，由四国额定中国补偿日本在山东对德作战的军事费用，开放胶州湾做商埠，开辟外国人居留经商区域等。
28日，日本再次声称对中国山东毫无政治野心，不过代享德国在山东的经济权益，要求和会将转让德国在山东的特权的条款，加入对德和约。
4月29日，美、英、法三国会议。美国要求鉴于日本多次口头表示要将山东交还中国，提出日本应以文字声明作为承诺。日本以事关国家体面而拒绝。30日，三国会议最后裁决山东问题，决定日本继承德国在山东的一切权益，即后来的对德和约中的156、157、158条款。
第一五六条：德国将按照1898年3月6日与中国所定条约，及关于山东省之其他条件所获得之一切权利、所有权名义及特权，其中关于胶州领土、铁路、矿产及海底电线为尤要，放弃以与日本。
所有在青岛至济南铁路之德国权利，其中，包含支路、连同无论何种附属财产、车站、工场、铁路设备及车辆、矿产、开矿所用之设备及材料，并一切附属之权利及特权，均为日本获得并继续为其所有。
自青岛至上海及自青岛至烟台之德国国有海底电线，连同一切附属之权利、特权及所有权，亦为日本获得，并继续为其所有，各项负担概行免除。
第一五七条：在胶州领土内之德国国有动产及不动产，并关于该领土德国因直接或间接负担费用，实施工程或改良而得以要求之一切权利，均为日本获得，并继续为其所有，各项负担概行免除。
第一五八条：德国应将关于胶州领土内之民政、军政、财政、司法或其他各项档案、登记册、地图、地契及各种文件，无论存放何处，自本条约实行起三个月内移交日本。
5月1日，英国外交大臣白尔福向中国代表通告了三国会议有关山东问题的决议。自此，中国代表在巴黎和会上争回山东权益的努力告失败。5月4日，中国代表抗议大会不令日本放弃无理要求，反令软弱之中国牺牲主权，表示：“对于巴黎和会解决方式，中国人民闻之，必大失望、大愤怒。”
5月6日，和会宣读对德和约草案，中方全权代表陆徵祥发表声明：“中国全权对于三国会议决定之山东问题他之解决办法，不得不表示深切之失望。……中国全权对于该项条款不得不声明有保留之义务，并请将本全权之上述声明记入议事录中。”同时， 日本外相内田发表声明，根据1915年条约归还胶州湾给中国。威尔逊表示，美国同意和约中山东问题的条款，但并不意味着美国承认1915——1918年间的中日密约。
对于和会的决定，中国代表有如下设想：或像意大利代表那样离会回国，或不签字，或有保留签字，即在和约上签字，但对有关山东问题的条款予以保留。为了实现参加和会的初衷，代表谋求有保留签字，但奔走于各国之间，未果。
山东问题在和会上的失败，引发起轰轰烈烈的五四爱国运动，拒签和约成了全国人民一致的呼声。
6月28日，是对德和约签字的日子。出席巴黎和会的中国代表缺席了。这是一个悲壮的日子。代表之一的顾维钧回顾了当时的心情：“这一天必将被视为一个悲惨的日子，留存于中国历史上。同时，我暗自想象着和会闭幕典礼的盛况，想象着当出席和会的代表们看到为中国全权代表留着的两把座椅上一直空荡无人时，将会怎样地惊异。”(13)
中国在山东问题上的立场，得到多数西方舆论的同情与理解。在华外国新闻界多有言论。《密勒氏评论报》说：“中国要求归还固有之版图，而协约国犹不许。足知协约国政治家所高谈而大睨者，皆滑稽无聊之空言而已。”有的外国读者致函《字林西报》称：“今和会之处置山东，全出于恐怕心，而无丝毫之公道。”“要知断送中国之山东者，不仅为其国贼，且亦为英国。因英国首重其自己利益也。”也有人在《字林西报》为列强辩护：“青岛之事，中日国订有协约，列邦不过据约处置之耳。中国北廷允许日本继承德国在鲁权利，本属事实，此种政府仍使存在，人民之过也。”( 1 4 )
美国报纸对山东问题也多有评说。《纽约时报》称：“日本之坚求各国承认山东权利，实较意国问题更严重，不啻使中国归日本束缚。中国对德宣战后，胶州条约天然已无效，故日本之要求继承，实无理由。”《纽约太阳报》称：“世人既群起反对密约， 日本之于胶州自然将无立足地。”《纽约评论报》认为，“和约许日本占据胶州，是不啻减少国际同盟约章之威权。”(15)
美国虽然在和约上签了字，但在提交国会通过时却遭到猛烈抨击。有的参议员提出，中国追随美国参战，而今以山东给日本，无异于卖友。1919年8月22日，天津英国商会致电英国外交部，反对英国外交部对山东问题所持态度，要求“中国现在政治及经济上之情势，系由和会支配德国在山东所享权利之决议案所制造而成。……此事倘无挽救之术，则于我国声誉大有损伤。……其惟一方法，惟有将山东完全主权交还中国，随将势力范围打破……”( 1 6 ) 31日，美国人福开森致电总统徐世昌：“美国上议院外交股投票，将和约第一百五十六、七、八条内之日本两字改为中国两字。” 11月15日，美国参议院通过山东问题保留案。共和党参议员罗治提出，“苟中日因此问题，美国保留自由行动之权。”(17)
各界一致反对直接同日本交涉。7月13日，吴佩孚等驻湘直军将领通电“此后如再有勾串外人，仍请签字割地者，以卖国论”,并慷慨表示：“师长等上年以全胜之师，遽尔罢战主和，休养兵力者，正为今日。”学生们以安福系赞成补签和约，又纷纷组织国货贩卖团。鉴于讲演团走向街头，“各繁盛之地，几有满街之势”。23日，唐山天津各界联合会请愿，要求总统宣布若不能将山东一切权利直接收回，则关于德约誓不补签。
8月8日，日本外务省参事官芳泽谦吉来华活动。北京学生立即印发传单进行揭露：“他一到北京，山东的问题，必有很大的变化，那中日两国直接交涉的妖言，必定要实行了。……芳泽谦吉来了，就是我山东的催命鬼到了！国民呀！你们要赶快醒来！和那班恶鬼，狐群狗党，拼个你死我活罢。”这份传单10日、11日、12日就三次付印。
1920年1月20日日本公使小幡，向中国提出直接交涉山东问题的两条节略：“现在和平条约业已发生效力，日本政府为遵照历次宣言交还胶州湾，并解决关于山东之善后问题起见，欲望与贵国政府开始商议，庶本案可以迅速诚实妥为解决。”(18)并表示将迅速撤退山东铁路沿线日本军队，望中国从速组织巡警队等。
全国各界纷纷要求政府驳回日本的直接交涉的通牒。 3月1日，高君宇在《我们为什么要反对直接交涉》中提出直接交涉的害处：“‘日本直接交涉’就是放弃租借地主权的一个别名。既经拒绝签字，又要来和日本直接交涉， ‘自埋自掘’,中华民族之体面何存！”“失各国的援助和同情”,“日本既然愿意把山东一切权利交还中国，何不在巴黎和会坦坦白白地交还中国？”(19)
4月29日，国务院致电山东表示并无确定直接交涉之议，但日本的通牒也难遽尔驳回，取“考量主义”。5月22日，中国在答复日本的节略中称：“中国对于胶澳问题在巴黎大会之主张未能贯彻，因之对德和约并未签字，自未便依据德约径与贵国开议青岛问题。”并表示日本撤军“与解决交还青岛问题纯为两事，想贵国政府必不迟延其实行之期，致益滋本国人民及世界观听之误会也。”(20)
北京政府也曾探讨将山东问题提交国际联盟的可能性。虑于“国际信用之丧失”、“西南之违言”、“国民之反对”,考虑以提交到国际联盟作为“延宕之一法”:“提出联盟之举，在我虽无一定把握，而提出联盟纵遭拒绝，其结果亦不过仍归中、 日两国直接交涉。更进一层言之，即使联盟会裁决中国完全败诉，其结果亦不过贯彻日本之主张。”(21)1920年10至11月间，驻美国公使顾维钧曾在美国活动，就将山东问题提交国际联盟探询各国的态度和有关国际法专家的意见，“均以为鲁案此时提出，在会各国均不能协助，恐难收效”,认为待美国入会后提出可免孤立无援。而自国联开会以来，中国也感到“与巴黎和会貌异而实同”,“其一举一动，悉循旧辙，直将以国际联合会为数大国之外交机关”(22)。提交国联之议遂罢。
为平衡列强在远东的势力及利益冲突，英、美、日等国协商由美国出面召集举行新的国际会议。1921年8月，美国决定于11月11日在华盛顿召集会议，讨论军备限制及太平洋及远东问题。日本急于在会前解决山东问题，于9月7日向中国提出《山东善后处置大纲》九条，以“山东铁路及附属矿山，作为中日合办之组织”,“关于山东铁路特别巡警队之组织，中日间应另行协定”等作为交还胶澳的条件，小幡还向中方声明“此项公明正大之办法”,“实为最后让步”。10月5日，中国答复：“此次提出新案，尚与中国政府历次声明暨国民全体希望以及中外条约规定之原则，不尽符合，若以此为最后让步，殊不足表示日本真愿解决此案之诚意。”“观于双方意见之悬殊，恐此案久悬不结，仍应保留其自由，得遇有相当机会时，自觅解决之法。”(23)日本对中国的答复是“大不顾国际之礼让”,认为如中国政府肯理解日本“提案之本意”,“再有所反省，倘更表示开始交涉之意向，则日本政府仍当毫无踌躇而应诺开始商议。”(24)11月3日，中方再次答复日本：“山东问题，关系中国利害至巨。中国政府急图解决之诚心，实较日本为尤切，徒以日本政府之所依据，与我人民及政府所期望相距过远，故不得不静待时机，徐冀日本之转圜。”(25)这样，山东问题作为一个悬而未决的问题，提交到华盛顿会议。
1921年10月6日，中国委任施肇基、顾维钧、王宠惠、伍朝枢为参加华盛顿会议的全权代表。1 1月11日华盛顿会议正式开幕。会上，美、英两国有相助之意，但与会各国碍于凡尔赛和约，不愿与议。后经美国斡旋，于1 1月28日的大会提出，在华盛顿会议之外进行会谈，英、美派员居中调解。
11月30日，大会建议由双方代表会谈解决山东及胶澳租借地问题。12月1日下午，中日双方正式就山东问题展开谈判。日方代表主要是加藤和币原，中国方面是顾维钧、施肇基、王宠惠。英国、美国各派观察员列席旁听，必要时调解纠纷。美国方面是国务院东方事务局局长，英国观察员是外交部中国司司长兰普森。实际谈判主要在币原与顾维钧之间进行。比较简单的是档案核对、行政移交、港口接管、警察、邮政之类问题。胶济铁路是最重要的问题。日本方面坚持继承中德协议方面的特权，并要求担任职务。中日双方前后协议三十六次，结果是除胶济铁路按价收回和日本得以保留一些特权外，中国收回了山东主权。1922年2月4日，中日双方《解决山东问题悬案条约》在华盛顿签字，共分十一章，二十八条，附约六条。主要内容： 日本交还胶州，中国辟为商埠，外人自由居住经商；胶济铁路及附属产业，由中国赎回； 日本军队撤出山东； 日本可投资经营淄川、坊子、金岭镇，但股本不得超过中国(26)。
经历了艰苦而漫长的力争，山东问题终得基本解决。